EU-Aufsicht sieht schwere Versäumnisse bei Bafin im Wirecard-Skandal

Die deutsche Finanzaufsicht habe Fehler gemacht und sei zu regierungsnah, kritisiert die Esma. Die Anlegerschutzgemeinschaft SdK sieht Chancen auf Anlegerklagen.

Im Wirecard-Skandal wirft die europäische Wertpapieraufsicht Esma der deutschen Finanzaufsicht Bafin Versäumnisse und fehlende Unabhängigkeit vom Bundesfinanzministerium vor. Angesichts der Vielzahl der Kontakte zwischen Bafin und Finanzministerium habe es ein erhöhtes Risiko der Einflussnahme des Ministeriums gegeben, erklärte die Esma in ihrem am Dienstag veröffentlichten Bericht.

Konkrete Anhaltspunkte für eine Beeinflussung habe man zwar nicht gefunden. Das Risiko politischer Einmischung sei dennoch hoch. Das gelte insbesondere, da die Bafin das Ministerium in einigen Fällen informiert habe, bevor sie Maßnahmen ergriff. Zudem kritisierte die Esma das deutsche System der Bilanzkontrolle.

Wirecard war Ende Juni zusammengebrochen, nachdem 1,9 Milliarden Euro in der Bilanz gefehlt hatten. Laut Staatsanwaltschaft sollen die Manager die Bilanz mit Luftbuchungen in Asien aufgebläht und damit Verluste im Kerngeschäft kaschiert haben. Allein Banken und Investoren seien um mehr als drei Milliarden Euro geprellt worden.

Die Bafin hatte die Deutsche Prüfstelle für Rechnungslegung (DPR) mehrfach mit der Prüfung von Wirecard-Finanzberichten beauftragt. Bis zum Kollaps des Dax-Konzerns lagen keine Ergebnisse dieser Prüfungen vor. So war bei der DPR zwischenzeitlich nur ein Mitarbeiter mit der Prüfung betraut.

Die Esma kritisiert nun, dass die Bafin und die DPR nicht das gleiche Verständnis teilten, welche Rolle und Möglichkeiten die beiden Institutionen hätten. Die Finanzaufsicht sei nicht in der Lage gewesen, die Arbeit der als privatrechtlicher Verein organisierten DPR grundlegend zu bewerten und auf dieser Basis zu entscheiden, ob sie die Untersuchung von Wirecard-Bilanzen an sich ziehen solle.

Fehlender Informationsaustausch

„Unsere Untersuchung des Aufsichtshandelns förderte zahlreiche Probleme, Ineffizienzen sowie rechtliche und prozessuale Hindernisse zutage“, erklärte Esma-Chef Steven Maijoor. Diese beträfen die Unabhängigkeit der Bafin, die Marktaufsicht durch Bafin und DPR sowie die Effektivität der Bilanzaufsicht als Ganzes.

Konkret sei der Austausch von Informationen zwischen der Bafin, der DPR und anderen Stellen durch die geltenden Vertraulichkeitspflichten behindert worden. Auch innerhalb der Bafin hätten verschiedene Teams sich nicht ausreichend abgestimmt, so die Esma weiter.

Die Analyse der DPR sei angesichts der von Whistleblowern und den Medien erhobenen schweren Vorwürfe der Bilanzfälschung gegen Wirecard unzureichend gewesen, heißt es in dem Bericht, der von einem Gremium aus Experten anderer Finanzaufseher und der Esma erstellt wurde. Zudem hätten DPR und Bafin nicht oder nicht rechtzeitig Wirecard-Bilanzen der Jahre 2016 bis 2018 unter die Lupe genommen.

Brisant ist die Schelte der europäischen Aufsicht vor dem Hintergrund eines neuen Rechtsgutachtens, das die Anlegerschutzgemeinschaft SdK ebenfalls am Dienstag vorgestellt hat. Erarbeitet wurde es von Moritz Renner, Rechtsprofessor an der Universität Mannheim. Das Gutachten sieht gute Chancen, dass Anleger den Staat in Haftung nehmen können für Versäumnisse der Finanzaufsicht.

„Die Bafin und die Bundesrepublik Deutschland haften im Rahmen eines eigenständigen unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs“, erklärt das Gutachten. Zwar dürften der Bafin qualifizierte Verstöße gegen Unionsrecht nur schwer zu beweisen sein. Die Bundesrepublik müsse sich aber „die kumulierten Unionsrechtsverstöße sämtlicher staatlicher Stellen“ zurechnen lassen.

Haftet der Staat für Verluste der Aktionäre?

Zu diesen gehörten im Fall Wirecard etwa das Versagen der Geldwäscheaufseher, die Mängel in der Bankenaufsicht sowie das öffentliche Einschreiten gegen Wirecard-Kritiker. Hierbei könnten Amtspflichten verletzt worden sein.

Konkret habe die Bafin „als verlängerter Arm der Wirecard AG“ agiert. Es habe frühzeitig Warnzeichen gegeben, etwa überhöhte Forderungspositionen in der Bilanz, denen die Bafin nicht nachgegangen sei, so die SdK. „Hätte Sie das sorgfältig getan, wäre das System Wirecard aus unserer Sicht schon vor über zehn Jahren aufgeflogen“, kritisieren die Anlegerschützer.

„Stattdessen hat die Bafin stets in Rekordzeit Entscheidungen pro Wirecard getroffen und Anzeigen gegen die Kritiker gestellt“ und damit „falsche Signale“ gesendet. Auch die Staatsanwaltschaft sei „Vorwürfen gegen Wirecard nie wirklich nachgegangen“, moniert die SdK.

„Sobald ein Anspruch gegen die Bundesrepublik Deutschland geltend gemacht wird, wäre das Landgericht Berlin zuständig“, erklärte Renner. Letztinstanzlich entscheide der Bundesgerichtshof. Er wäre im Zweifel verpflichtet, die Klage dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen.

Andere Juristen sehen indes keine Erfolgsaussichten von Staatshaftungsklagen. Der Münchener Fachanwalt für Bank- und Kapitalmarktrecht, Peter Mattil, verweist auf den Bundesgerichtshof: Dieser habe in vergleichbaren Fällen entschieden, dass die Finanzaufsicht schon aus gesetzlichen Gründen nicht haftet. „Die von der SdK erwähnten, angeblich vorrangigen Rechtsvorschriften gab es auch schon, als zuletzt die Staatshaftungsklage im Zusammenhang mit der Pleite des Containeranbieters P & R abgewiesen wurde. Da muss man kritisch bleiben.“

Reform des europäischen Regelwerks

Der oberste Bankenaufseher der Bafin, Raimund Röseler, räumte auf der Handelsblatt-Tagung „European Banking Regulation“ ein, dass seine Behörde sich verbessern muss. Den Esma-Vorwurf, man habe nicht ausreichend kommuniziert, teilte er aber nicht. „Die Teams der Bafin haben auch im Fall Wirecard gut zusammengearbeitet, da gab es eine enge Kommunikation.“

Dass es „Optimierungspotenzial“ gibt, räumt er aber ein. „Wir müssen bei bestimmten Instituten eine mehr teamorientierte Aufsicht hinbekommen“, so Röseler. Konkret nannte er die gemeinsamen Aufsichtsteams der Europäischen Zentralbank (EZB) als Vorbild.

Die Bafin-Aufseher müssten die Geschäftsmodelle vor allem nichttraditioneller Banken „viel besser verstehen“: Wirecard – von Röseler nur als „der eine prominente Fall“ benannt – habe etwa Margen von sechs Prozent im Zahlungsverkehr erzielt. „Wer in dem Markt aktiv ist, weiß, dass sechs Prozent auffällig sind“, so Röseler. „Wir müssen selbstkritisch sehen, wir waren da wahrscheinlich nicht eng genug an solchen Banken dran.“

Künftig werde sich die Aufsicht intensiver damit beschäftigen, was für ein Geschäft solche besonderen Banken machen, mit wem sie es tun, welche Margen sie erzielen und ob es Alarmsignale gibt. Zustimmung zeigte Röseler für die Idee einer europäischen, grenzüberschreitenden Aufsicht.

Andrea Enria, der Chef der EZB-Bankenaufsicht, sprach sich dafür aus, das europäische Regelwerk für Zahlungsdienstleister zu überprüfen. Wichtig sei unter anderem, dass es genügend Vorkehrungen gegen Geldwäsche, angemessene internen Strukturen sowie zuverlässige Führungskräfte gebe.

Grundsätzlich seien für Zahlungsdienstleister in aller Regel nationale Aufsichtsbehörden zuständig, betonte Enria. „Deshalb müssen wir überlegen, ob das europäische Rahmenwerk stark genug ist oder ob wir hier an der ein oder anderen Stelle Anpassungen vornehmen.“

Das Bundesfinanzministerium sieht sich durch die Esma-Untersuchungen in seinen Reformbemühungen bestätigt. „Der Esma-Bericht zeigt, dass wir mit unserem Aktionsplan und dem Gesetzentwurf zur Stärkung der Finanzmarktintegrität die richtigen Maßnahmen vorschlagen“, sagte Finanzstaatssekretär Jörg Kukies dem Handelsblatt.

Bundesfinanzminister Olaf Scholz und Justizministerin Christine Lambrecht (beide SPD) hatten vor knapp einem Monat einen Aktionsplan vorgelegt und Gesetzesänderungen angekündigt. Als Lehre aus dem Wirecard-Skandal wollen sie die Bilanzkontrolle reformieren und die Bafin stärken – unter anderem durch eine schnelle Eingreiftruppe, die auch forensische Prüfungen vornehmen kann. Der Informationsaustausch soll verbessert und Regeln für Bafin-Mitarbeiter bei eigenen Aktiengeschäften sollen verschärft werden, um Interessenkonflikte zu vermeiden.

Scharfe Kritik von der Opposition

„Wir sorgen dafür, dass die Bafin künftig insbesondere bei Verdacht auf Bilanzbetrug sofort hoheitlich und mit weitreichenden Ermittlungskompetenzen agieren kann“, sagte Kukies. Man werde die Unabhängigkeit und Qualität der Abschlussprüfung verbessern und den Informationsaustausch zwischen Bafin, DPR und der Abschlussprüferaufsichtsstelle Apas intensivieren. „Zugleich stellen wir die internen Verfahren der Bafin auf den Prüfstand.“

Diese Maßnahmen decken sich mit manchen Empfehlungen der Esma, die in ihrer Kritik jedoch deutlich weiter geht. Das Bundesfinanzministerium verweist darauf, dass sich die kritischen Anmerkungen vor allem auf die Zeit von 2015 bis 2018 bezögen. In den Jahren 2019 und 2020 habe die Bafin „die Erwartungen vollständig erfüllt“.

Die Opposition, die den Wirecard-Skandal in einem Untersuchungsausschuss aufklären will, sieht den Esma-Bericht hingegen als Alarmzeichen. Eine „Mini-Reform der Finanzaufsicht“ werde nicht reiche, erklärte Grünen-Finanzexperte Danyal Bayaz. „Der Bericht der europäischen Aufsicht Esma ist eine Ohrfeige für die Bafin“, so Linken-Finanzpolitiker Fabio De Masi. „Wir brauchen eine Finanzaufsicht, vor der sich Marktteilnehmer fürchten, die Bilanzbetrug begehen.“

Der finanzpolitische Sprecher der FDP-Bundestagsfraktion, Florian Toncar, sieht auch Vizekanzler Scholz durch den Bericht unter Druck. Die Esma habe die Einbindung des Bundesfinanzministeriums in den Fall Wirecard als „beispiellos“ bezeichnet. „Damit ist endgültig klar, dass Wirecard eine Causa Scholz ist“, sagte Toncar.

Die bisher von Scholz und dem Ministerium vorgebrachte Behauptung, man habe während einer laufenden DPR-Prüfung der Wirecard-Bilanz nichts unternehmen können, sei in sich zusammengebrochen. „Es ist nun erwiesen, dass das Ministerium massiv mitgemischt hat“, so Toncar. Damit erhärte sich auch der Verdacht, dass Wirecard politischen Schutz genossen habe. „Nichts anderes nämlich meint die Esma, wenn sie Zweifel an der Unabhängigkeit der Finanzaufsicht vom Bundesfinanzminister äußert.“