Die blockierte Republik – Woran öffentliche Projekte in Deutschland scheitern

Deutschland muss mehr bauen, kommt aber nur schleppend voran. Das liegt vor allem an langwieriger Planung, fehlenden Fachkräften – und endlosen Gerichtsverfahren.

In Berlin dauerte allein die Planung von 16 Kilometer Ferngleisen 22 Jahre bis zum Baubeginn in diesem Jahr. Deutschlands größter Seehafen in Wilhelmshaven bleibt wohl auf weitere Jahre hinaus nur eingleisig ans Bahnfernnetz angeschlossen. Und die für die Energiewende entscheidenden neuen Stromtrassen sind durch Klagen blockiert.

Es ist nicht nur Berlins Flughafen, der einfach nicht fertig wird. Fast überall hat sich die Republik in immer kompliziertere Planverfahren verstrickt und durch Verwaltungsgerichtsverfahren gelähmt. Dabei ist der Engpass für öffentliche Bauprojekte nach Jahren der Hochkonjunktur mit sprudelnden Steuereinnahmen kaum noch ein Mangel an Geld. Beim Bund etwa stehen 15 Milliarden Euro bereit.

Es fehlt Personal in Bauämtern, und die Verfahren sind viel zu kompliziert: Noch immer plant jede Stadt für sich allein. „Bundesweite Baustandards, gemeinsame Planungsbehörden für mehrere Kommunen und eine bessere Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei Großprojekten könnten helfen“, sagt Bauexperte Claus Michelsen vom DIW, ebenso das Anlegen elektronischer Akten.

Vor allem aber verzögern bei Großprojekten Klagen die meisten Vorhaben um Jahre. Allein im vergangenen Jahr erledigten die Verwaltungsgerichte bundesweit zwar 18.000 Verfahren, doch Zehntausende weitere sind nach Expertenschätzungen anhängig.

Der Irrsinn des deutschen Planungsrechts ist am Sitzungsplan der 16. Kammer beim Verwaltungsgericht Düsseldorf deutlich abzulesen. Verhandelt wird ernsthaft die Frage, ob die 1845 gebaute Bahnlinie zwischen Düsseldorf und Duisburg ein Schwarzbau und damit illegal ist. Es geht um nicht weniger als um eine der meistbefahrenen Strecken in Deutschland.

Angeblich gibt es keine Baugenehmigung. Zum Verfahrensauftakt vor einigen Wochen merkte der Richter an, dass schon der deutsche Kaiser hier gefahren sei, die Strecke also wohl kaum illegal sein könne. Verhandelt wird dennoch.

Geklagt hatte die Bürgerinitiative Angermund gegen die Deutsche Bahn. Weil die Züge zu laut sind, wollen die Bürger Nachtfahrverbote und Langsamfahrstellen durchsetzen. Für den Bahnverkehr wäre das eine Katastrophe – sechs viel befahrene Gleise wären betroffen. Setzen sich die Bürger mit ihrer Klage durch, wäre die Konsequenz noch dramatischer: Der Zugverkehr müsste komplett eingestellt werden.

So kurios wie am Niederrhein geht es nicht überall in der Republik zu. Doch immer wieder kommt es zu massiven Planungsverzögerungen, weil Bürger blockieren, Bauämtern Personal fehlt, Behörden bummeln oder Gerichtsverfahren sich endlos hinziehen.

Bei der Küstenautobahn A20, bereits 1992 beschlossen, geht es im Kreis Segeberg seit Jahren nicht voran, weil der Artenschutz der Fledermäuse nicht ausreichend Beachtung fand. Und bei der Telekom warten aktuell rund 750 neue Mobilfunkantennen auf die Genehmigung durch die kommunale Politik. Konzernchef Timotheus Höttges nerven die bürokratischen Hürden beim Netzausbau: „Wir sind viel zu langsam.“

Dabei ist der Bedarf an Infrastrukturausbau riesig in Deutschland: Stromtrassen müssen für die Energiewende so ausgebaut werden, dass der Windstrom von der Küste in die Industriezentren im Süden und Westen gelangen kann. Bröselnde Brücken gilt es zu reparieren, Eisenbahntrassen auszubauen. Und allein in den Städten und Gemeinden herrscht nach 20 Jahren Sparpolitik ein Investitionsstau von 138,4 Milliarden Euro, so die KfW.

Dass noch immer zu wenig öffentlich gebaut wird, liegt längst nicht mehr nur am Geld, wie der jüngste Verzweiflungsschrei des Bundesfinanzministers zeigt. „Bitte nehmt das Geld!“, flehte Olaf Scholz (SPD) Kommunen und Investoren an. Scholz hat es gründlich satt, dass ihn sein französischer Amtskollege Bruno Le Maire sowie die internationalen Organisationen IWF und OECD im Halbjahresrhythmus auffordern, endlich mehr in Infrastruktur zu investieren.

Aus seiner Sicht ist längst genug Geld da: Auf mehr als 15 Milliarden Euro, so der Finanzminister, beliefen sich die Gelder, die der Bund dafür aus den Vorjahren übrigbehalten und 2019 bereitgestellt hat — und die bisher offenbar niemand abrufen will.

Kommunalvertreter allerdings können den zögerlichen Mittelabfluss erklären. Ja, es gebe viele Förderprogramme, sagt Reinhard Sager, Präsident des Deutschen Landkreistages. Nur: Jedes Programm sei anders als das vorherige, für jedes brauche man deshalb andere Spezialisten.

Die aber gebe es auf dem Arbeitsmarkt kaum, und eine Anstellung lohne sich für ein Einzelprojekt ohnehin nicht. „Deswegen sollte der Bund aufhören mit seinen vielfältigen Investitionspaketen und den Kommunen mehr Steuereinnahmen zugestehen“, verlangt Sager.

Oft ist es die Bundesregierung selbst, die Engstellen in den Abfluss ihrer Mittel einbaut. Bei einem gut konstruierten Förderprogramm wie dem Kommunalinvestitionsprogramm werden die Mittel bis 2022 abfließen, ist Helmut Dedy, Hautgeschäftsführer des Deutschen Städtetags, überzeugt. Es gebe aber Bundesprogramme, die gut gemeint, aber schlecht gemacht seien. Zum Beispiel der Fonds „Saubere Luft“: Geld daraus bekämen die Kommunen nur, wenn sie 60 Prozent Eigenanteil zahlen könnten – was viele überfordere.

Dass der Bedarf an öffentlichem Bauen riesig ist, bestreitet niemand mehr. Die Wirtschaft schlägt immer wieder Alarm. DIHK-Präsident Eric Schweitzer fürchtet den Verlust von Wettbewerbsfähigkeit für Unternehmen. „Aus Sicht der Betriebe können wir es uns nicht länger leisten, jede Infrastruktur, ob Verkehr, Energie oder Breitband, nach eigenen Regelungen zu planen und zu genehmigen“, sagt er.

Die Bundesregierung solle die Verfahren durch Verzicht auf Sonderregelungen entbürokratisieren, um sie wieder „handhabbar und verständlich“ zu machen. Laut Gerd Landsberg, Hauptgeschäftsführers des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, passiert jedoch das Gegenteil: „Die Zahl der Bauvorschriften hat sich in den letzten Jahren von 5.000 auf 20.000 vervierfacht“, sagt er.

Schweitzer sieht dringenden Handlungsbedarf. „Denn gravierende Infrastrukturdefizite behindern Unternehmensansiedlungen.“ Davon seien dann nicht nur Händler und Dienstleister betroffen, sondern auch Hersteller von Industrieanlagen, die geeignete Wege für ihre Schwertransporte benötigten. „Das wird zunehmend auch zu einer Frage ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit am Standort Deutschland“, betonte der DIHK-Präsident.

Dabei ist es Ziel der Großen Koalition, öffentliches Bauen zu beschleunigen. Seit Dezember 2018 gilt ein neues Planungsbeschleunigungsgesetz. Es sieht vor, mehr externe Projektmanager zu beschäftigen, den Klageweg gegen Bahnstrecken und Fernstraßen zu kürzen und Ersatzbauten ohne Planfeststellungsverfahren zu ermöglichen.

Die Vereinfachung bei Ersatzbauten bewertet DIW-Bauexperte Claus Michelsen als Erleichterung. Er fürchtet allerdings, dass die Hauptgründe für den schleppenden Baufortschritt nur schwer zu beseitigen sein dürften, etwa der Fachkräftemangel. „Gut jede dritte Stelle in den kommunalen Bauämtern ist seit Mitte der 1990er-Jahre weggefallen“, sagt der Ökonom. Das Problem werde sich noch verschärfen, wenn eine große Zahl der im öffentlichen Dienst Beschäftigten in den 2020er-Jahren in Pension gehen wird.

Auch andere Experten, die täglich mit langwierigen Genehmigungs- und Gerichtsverfahren zu tun haben, loben das Planungsbeschleunigungsgesetz nur verhalten. Zwar helfe es, dass in vielen Fällen bereits vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses vorbereitende Maßnahmen beginnen dürfen, sagt Christiane Kappes, Spezialistin für Umwelt- und Planungsrecht bei der Wirtschaftskanzlei CMS Deutschland.

Es seien aber vor allem „die oft jahrelangen Prozesse vor den Verwaltungsgerichten, die zu großen Verzögerungen führen“. Das fängt an bei Lärmklagen gegen Schulneubauten, setzt sich mit Klagen gegen Hochspannungsleitungen fort und bremst jedes Bahnprojekt.

Wie viele Bauvorhaben allein im deutschen Schienennetz Monate oder gar Jahre blockiert sind, hat bei der Deutschen Bahn noch keiner gezählt. Fest steht, pro Jahr laufen zwischen 110 und 130 Planfeststellungsverfahren. Und die wenigsten werden innerhalb von zwei Jahren abgeschlossen. Insgesamt sind bundesweit wohl Zehntausende Verfahren zu Infrastrukturprojekten bei Verwaltungsgerichten anhängig.

Komplizierte Verfahren

Die Anforderungen durch das Natur- und Artenschutzrecht wurden zuletzt noch erhöht, sagt Expertin Kappes. Das Verbandsklagerecht kam hinzu. Die CDU überlegt nun, wie man es wieder abschaffen oder zumindest einschränken könnte. Auch der Europäische Gerichtshof erweiterte zuletzt die Klagemöglichkeiten für Umweltverbände: Sie können nun in laufende Gerichtsverfahren immer neue Einwände einbringen.

Bauwillige werden so mit immer umfangreicheren Prüfungen belastet, sagt Kappes: „Am Ende stehen oft Gutachten mit mehreren Tausend Seiten, die Behörden und Gerichte durchgehen müssen. Und wenn im Zuge jahrelanger Planungen Daten veralten, sind erneute Prüfungen erforderlich. Die Öffentlichkeitsbeteiligung geht von vorne los.“

Kappes hält darum eine gesetzliche Stichtagsregel für sinnvoll: Ab einem bestimmten Zeitpunkt, etwa am Ende des Anhörungsverfahrens, sollten keine Daten mehr aktualisiert werden: „Das könnte die Verfahrensdauer spürbar reduzieren.“ Auf eine Entschlackung der Genehmigungsverfahren setzt auch DIW-Ökonom Michelsen. Die Vereinheitlichung der Bauordnungen etwa wäre sinnvoll. Helfen könnte es auch, Planungs- und Beratungsleistungen für Kommunen zu bündeln.

Im Kleinen gibt es das bereits, etwa bei der Partnerschaft Deutschland GmbH (PD), einer Gesellschaft des Bundes, bei der Kommunen Planungs- und Beratungsleistungen abrufen können. „Es wäre sehr sinnvoll, wenn der Bund seine Förderprogramme weiter standardisieren würde“, sagt PD-Geschäftsführer Stephane Beemelmans. Quartiersentwicklung zum Beispiel förderten mehrere Bundesministerien – aber jedes nach eigenen Kriterien.

Viel wäre auch geholfen, wenn es gelänge, die Ämter zu digitalisieren, denn noch immer werden wie in der Nachkriegszeit Aktenordner zwischen den Ämtern hin- und her transportiert.