OECD sieht nicht nur eine Konjunkturdelle – „Die Probleme liegen tiefer, als wir lange dachten“

Die Wirtschaftsflaute wird länger anhalten und besonders Deutschland treffen, sagt OECD-Chefökonomin Laurence Boone. Sie empfiehlt nachdrücklich, mehr zu investieren.

Die deutsche Wirtschaft wird sich nicht schnell erholen, sagt OECD-Chefökonomin Laurence Boone. Foto: dpa

Laurence Boone will die Deutschen überzeugen, dass ihre Wirtschaft weitaus größere Probleme hat als nur einen konjunkturellen Abschwung. Die OECD-Chefökonomin besucht deshalb Anfang dieser Woche das Finanz- und das Wirtschaftsministerium und diskutiert am Dienstag beim DIW über ihre Empfehlungen an die Bundesregierung.

„Das, was zunächst wie ein zeitlich begrenzter Abschwung aussah, wird nun wohl doch länger anhalten“, stellte sie im Gespräch mit dem Handelsblatt im deutschen OECD-Büro in Berlin fest.

Anders als zunächst erwartet, schwelen die Handelskonflikte der USA mit China und der EU weiter. Deutschlands Schlüsselbranche, die Autoindustrie, leide nicht nur unter einer kurzen Absatzflaute, sondern unter Strukturproblemen: Die Energiewende werde Carsharing, Elektroautos und öffentlichen Nahverkehr fördern, und darauf könne sich die Autoindustrie gar nicht in nur wenigen Monaten umstellen.

Die Bundesregierung müsse sich klarmachen, dass Digitalisierung, Alterung der Gesellschaft und Klimawandel „einen großen strukturellen Reformbedarf“ auslösten, betonte die Französin.

In Deutschland sei der Investitionsbedarf enorm und mit der Politik der schwarzen Null nicht zu schaffen, sagte sie. Investitionen in die Infrastruktur nutzten mehreren Generationen, deshalb sei es nur fair, wenn sie nicht allein vom heutigen Steuerzahler finanziert würden, sondern auch aus Krediten. Die grundsoliden Niederlande könnten Deutschland als Vorbild dienen.

Boone empfiehlt zudem eine unabhängige Investitionskommission: Sie könnte berechnen, wie lange zum Beispiel eine neue Eisenbahntrasse genutzt wird – und wie man die Kosten am besten auf diese Jahre verteilt.

Frau Boone, der jüngste Wirtschaftsausblick der OECD zeichnet ein düsteres Bild über die weltweiten Wachstumsaussichten nicht nur für dieses, sondern auch für nächstes Jahr. Warum sind Sie pessimistischer als viele deutsche Ökonomen?
Ich bin jedenfalls nicht pessimistischer als die Europäische Zentralbank oder die amerikanische Notenbank Fed. Was mir wirklich Sorgen bereitet, ist, dass das, was zunächst aussah wie ein zeitlich begrenzter Abschwung, nun wohl doch länger anhalten wird.

Was sind die Ursachen?
Der Handelskonflikt zwischen den USA und China schwelt weiter. Chinas Wachstumsverlangsamung scheint stärker zu sein, als wir vorher absehen konnten. Der Brexit hätte schneller geklärt werden können. Für alle diese Probleme sind aktuell keine Lösungen in Sicht. Und zum US-chinesischen Handelskonflikt wird womöglich ein US-EU-Handelskonflikt hinzukommen. Es gibt da eine Deadline im November. In Deutschland lastet auf dem Automobilsektor nicht nur die aktuell schwächere Nachfrage, sondern auch Veränderungen im Verkehrssektor. Es gibt also langanhaltende Faktoren, welche die Wirtschaft in Zukunft stark verändern werden.
Und all diese Faktoren wirken sich besonders in Export-orientierten Volkswirtschaften aus, wie zum Beispiel in Deutschland.

Wenn wir auf die Handelskonflikte schauen, so liegt der Ausgangspunkt ziemlich eindeutig in den USA, bei Donald Trump. Ist es nicht Wunschdenken zu glauben, dass relativ kleine Staaten wie Deutschland da ein Gegengewicht bilden könnten?
Erstens ist es ja nicht Deutschland, das die Handelsverhandlungen mit den USA führt, sondern die EU. Die USA haben weniger als 400 Millionen Konsumenten, die EU aber 500 Millionen. Die Verhandlungsposition der Europäischen Union ist also sehr stark. Das zweite ist: Die Welthandelsorganisation WTO wurde vor einem Vierteljahrhundert gegründet. Damals hatte die Digitalisierung noch kaum begonnen. Die Handelsfinanzierung war anders, ebenso der Transportsektor. Deshalb ist es völlig normal, dass eine Modernisierung der WTO ansteht.

Das heißt, die Europäer müssen Vorschläge entwickeln, wie sie die Modernisierung der WTO gestalten wollen?
Ja, die Europäische Union befasst sich ja auch bereits damit, und Handelskommissarin Malmström hat gute Ideen dafür, genauso wie die französische und die deutsche Regierung.

Was sollten denn die europäischen Regierungen tun, um die Wirtschaft zu stärken?
Jenseits der aktuellen Abkühlung gibt es erhebliche strukturelle Veränderungen, wie die Digitalisierung, die Alterung der Gesellschaft und den Klimawandel. Deshalb gibt es einen großen strukturellen Reformbedarf. Deutschland hat sein Klimapaket veröffentlicht, was ein Schritt in die richtige Richtung ist. Deutschland hat auch seine Investitionsanstrengungen erhöht. Aber der Investitionsbedarf bleibt hoch angesichts eines geschätzten Investitionsbedarfs von vier Prozent des Bruttoinlandsprodukts allein auf kommunaler Ebene, zum Beispiel für Straßen, Schulen und andere lokale Infrastruktur.

Was empfehlen Sie der Bundesregierung?
Wir empfehlen ihr, stärker die strukturellen Veränderungen in den Blick zu nehmen, und gezielt zu investieren, zum einen in Infrastruktur, aber auch in Strukturreformen, um zum Beispiel den Anteil der berufstätigen Frauen weiter zu erhöhen und das Bildungssystem zu verbessern.

Das alles erfordert Milliarden. Die Bundesregierung hält aber weiter an ihrer Politik der schwarzen Null fest und plant ihre Haushalte ohne Neuverschuldung, was schwieriger wird im Abschwung. Wie wollen Sie die Bundesregierung überzeugen, mehr zu investieren?
Wir wissen doch aus Erfahrung, dass Investitionen in Infrastruktur wirken und das Wachstum fördern. Je mehr Menschen arbeiten, desto stärker wächst die Wirtschaft. Außerdem: Wenn man eine Straße baut oder ein Krankenhaus, dann wird die heutige Generation es nutzen, aber auch die nächste, und womöglich auch die Enkel. Aus dieser Perspektive betrachtet, ist es nur fair, wenn nicht nur die heutige Generation die Kosten trägt, sondern dass auch die nachfolgenden Generationen, die davon profitieren, ihren Teil dazu beitragen. Die Infrastrukturkosten sollten deshalb für die lange Zeit der Nutzung ermittelt werden. Dies sollte doch auch die Bundesregierung überzeugen.

Welche Länder sehen Sie als Vorbild?
Einige Länder wie Großbritannien und Australien haben unabhängige Investitionskomitees oder -agenturen eingerichtet. Sie sind dafür verantwortlich, die Vorteile öffentlicher Investitionen über Generationen hinweg präzise zu berechnen. Und auf dieser Basis kann die Regierung entscheiden, auf wie viele Jahre die Kosten verteilt werden. Ich finde ein solches Vorgehen sehr fair. Es gibt keinen Grund dafür, dass die heutige Generation alles finanzieren muss.

Sollte man dann nicht auch einen Infrastruktur-Investitionsfonds einrichten?
Wenn man sich dafür entscheidet, sollte man genau festlegen, für welche Investitionen der Fonds bereitsteht. Für langfristige Infrastrukturinvestitionen kann ein solcher Fonds sinnvoll sein. Anders sehe ich das bei kurzfristigeren Investitionen, etwa um den Strukturwandel der Automobilindustrie zu unterstützen oder das Digitalnetz auszubauen: Das müsste in Deutschland eigentlich aus den staatlichen Überschüssen der Boomjahre auf dem Kontrollkonto der Schuldenbremse zu finanzieren sein.

Wie finanziert man dann die kurzfristigeren Bedarfe genau?
Schauen wir zum Beispiel auf den Ausbau der Digitalnetze, von dem ja niemand bestreitet, dass er in Deutschland notwendig ist. Da könnte man einmalig eine größere Summe aus dem Haushalt investieren. Lassen Sie mich als Beispiel die Niederlande nennen, die ja nicht im Ruf stehen, eine laxe Haushaltspolitik zu betreiben. Sie haben für 2020 einen Betrag von einem Prozent des Bruttoinlandsprodukts für Wachstumsförderung bereitgestellt. Und außerdem haben sie einen Investitionsfonds für langfristige Infrastrukturprojekte beschlossen.

Die OECD argumentiert seit einigen Jahren, dass Investitionen in Deutschland die Wirtschaft auch in anderen EU-Ländern stärken würden. Wie genau soll das funktionieren?
Die Produktionsketten in der Industrie sind europäisch vernetzt. Ein Autobauer in Deutschland hat Zulieferungen aus Italien, aus Osteuropa, auch aus Frankreich. Wenn also die Autoproduktion in Deutschland schrumpft, hat das negative Auswirkungen auch auf Italien, Osteuropa und Frankreich. Sobald die deutsche Autoproduktion wieder steigt, hilft das auch den genannten Ländern. Außerdem kann eine gute Binnenkonjunktur in Deutschland den Nachbarn nutzen: Wenn etwa die Bauindustrie in Deutschland keine Kapazitäten mehr für neue Aufträge frei hat, könnten viel stärker als bisher Bauunternehmen aus Frankreich, Italien, den Niederlanden Aufträge übernehmen. Wir haben einen europäischen Binnenmarkt. Ich möchte eines ganz klar sagen: Es geht hier nicht um Transfers.

Wenn Sie das Klimapaket vom vergangenen Freitag betrachten, so ist das Ziel, weniger Energie zu verbrauchen. Nun ist Deutschland noch immer sehr abhängig von energieintensiven Industrien wie Auto und Chemie.
Der Übergang zu einer klimafreundlichen Wirtschaft ist für alle traditionellen Industrien schwierig und für alle Staaten, seien es Industrie- oder Schwellenländer. Deshalb braucht man Reformen auf vielen Feldern, in der Produktion, beim Konsum, bei der Mobilität und bei den Gebäuden. Jede Änderung wirkt auf die Wettbewerbsfähigkeit ganzer Branchen. Wir sehen bei allen Staaten, die CO2-Preise eingeführt haben, dass sie auch Kompensationsmechanismen für Verbraucher und Unternehmen geschaffen haben. Es kommt auch darauf an, die Steuer- und die Subventionspolitik zu ändern. Allein im Jahr 2017 gab es in 77 von der OECD untersuchten Ländern 340 Milliarden Dollar an Subventionen für fossile Energieträger. Das Geld ließe sich auch klimafreundlicher einsetzen. Man wird auch nicht ohne klimafreundliche Regulierung auskommen. Wichtig jedenfalls ist es, einen langfristigen Plan zu entwickeln und nachzusteuern, wenn die Ziele nicht erreicht werden.

Deutschland ist, wie wir im aktuellen Konjunkturabschwung sehen, stark abhängig von der Autoindustrie. Realistisch betrachtet: Kann Deutschland seine Flaute überhaupt schnell überwinden angesichts von Auto-Absatzrückgängen, Mobilitätswende und Digitalisierungsanforderungen?
Da ist etwas dran. Wenn man sich anschaut, in welchen Branchen und Ländern der Produktionsrückgang stattfindet, so ist er in der Industrie in Deutschland deutlich sichtbar. Es gibt drei Anpassungsherausforderungen: die Energiewende, der Wachstumsrückgang in China, der Handelskrieg zwischen den USA und der EU, der womöglich Produktionsverlagerungen in andere Länder notwendig machen könnte. Nicht zu vergessen den Brexit.

Also keine schnelle Problemlösung?
Keine Industrie kann ihre Produktionsketten in zwei bis drei Monaten umstellen, das braucht eher ein bis zwei Jahre. Hinzu kommt, dass Autos künftig wohl anders genutzt werden als heute: Es wird mehr Carsharing und mehr öffentlichen Verkehr geben. Es ist ein sehr tiefgreifender Wandel für die Autoindustrie, und das ist auch einer der Gründe für unsere verhaltene Wachstumsprognose für Deutschland. Ich bin nicht pessimistisch, aber die Probleme liegen tiefer, als wir lange dachten, und deshalb müssen wir uns auf eine längere Phase mit schwächerem Wachstum einstellen. Wir erleben nicht nur eine Konjunkturdelle.

Und was bedeutet in dieser Lage der Brexit?
Wenn es einen geregelten Brexit mit Übergangsphase gibt, dann wird das die Unsicherheit zumindest reduzieren und es gibt Unternehmen Zeit, sich anzupassen. Ohne Deal werden wir in Europa einen Schock erleben, der zu den übrigen Handelsunsicherheiten hinzukommt.

In Deutschland sind manche Ökonomen der Meinung, dass es inzwischen keinen Unterschied mehr macht, ob es den harten Brexit gibt oder eine weitere kurze Verlängerung der Verhandlungen, weil die längere Unsicherheit genauso schadet wie der harte Brexit. Teilen Sie diese Haltung?
Ich glaube das eher nicht. Bei einem harten Brexit steigen die Zölle für die meisten Waren abrupt. Der Schock ist zwar größer für Großbritannien, aber er wird auch die EU treffen.

Also wäre eine Verlängerung der Verhandlungen über den 31. Oktober hinaus auch besser für die EU?
Wenn es um weitere Verlängerung um zwei oder drei Monate geht, sollte die EU dazu bereit sein. Wenn aber absehbar ist, dass es danach weitere drei Monate und wieder drei Monate und nochmal drei Monate werden, dann sollte die EU eine Entscheidung treffen. Das ist dann aber mehr eine politische als eine ökonomische Frage.

Gibt es ein Land, das alle Anforderungen der OECD vollkommen erfüllt?
Nein, wir sind sehr anspruchsvoll. Viel wichtiger ist aber, dass wir uns in Europa klarmachen, dass die EU eine Wirtschaftsmacht ist, wenn sie bereit ist, den Binnenmarkt zu vollenden.

Die Hauptursache für alle Handelskonflikte ist die zunehmende Skepsis der Bevölkerung in den Industriestaaten über die Globalisierung. Beginnt gerade eine neue Ära der De-Globalisierung?
Bei der OECD sind wir überzeugt, dass Handel und offene Grenzen der richtige Weg sind. Die Marktöffnung hat Menschen aus der Armut herausgeführt und mehr Wachstum geschaffen. Was wir vernachlässigt haben, ist, ausreichend auf die Menschen zu achten, die Nachteile erleiden, wenn in ihrer Umgebung eine Fabrik schließt. Das heißt aber nicht, dass Globalisierung schlecht ist. Wir wollen ja auch weiter iPhones kaufen und die Asiaten BMWs. Wir müssen aber auf fairen Wettbewerb achten, und deshalb ist die Modernisierung der WTO so wichtig. Wir müssen auch vermeiden, dass Großkonzerne ihr Geschäft immer dahin verlagern, wo die Steuern besonders niedrig sind. Deshalb arbeiten wir bei der OECD intensiv an internationalen Steuerregeln, die sicherstellen, dass jede Firma ihren fairen Anteil an Steuern in ihrer Heimat zahlt.