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Sprengt das Bundesverfassungsgericht die Europäische Union?

Seitdem das Bundesverfassungsgericht die Anleihenkäufe der Europäischen Zentralbank hagelt es Kritik, vor allem aus der EU. Aber das eigentliche Problem ist nicht das Urteil der höchsten deutschen Richter.

Seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVG) zum Anleiheankaufsprogramm der Europäischen Zentralbank (EZB) reißt die Kritik nicht ab. Aus verschiedenen Perspektiven wird das BVG angegriffen. Erstens heißt es, hinter dem Urteil verberge sich eine inzwischen überholte ökonomische Denkweise; die Rolle der EZB sei fehlinterpretiert. Zweitens wird beklagt, dass das BVG nicht anerkenne, dass Europarecht über dem nationalen Recht stünde. Und drittens böte sich nun anderen Ländern die Chance, unliebsame europäische Regeln zu ignorieren; gedacht wird dabei vor allem an Ungarn und Polen. Als Konsequenz daraus drohe nun eine immer tiefere Spaltung der Europäischen Union.

Zum dritten Punkt macht das Gericht selber klar, dass die Feststellung einer kompetenzwidrigen Rechtsauslegung durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH), als für „Ultra vires“ keineswegs neu ist; die höchsten Gerichte Dänemarks und Tschechiens haben in der Vergangenheit bereits in anderen Angelegenheiten ähnlich geurteilt.

Auch der zweite Kritikpunkt wird von deutschen Verfassungsrichtern, stellvertretend Peter Huber, zurückgewiesen, indem er sinngemäß argumentiert, dass die deutsche Mitgliedschaft sich nach deutschem Verfassungsrecht zu richten habe, solange es keinen europäischen Staat gibt. In Stellungnahmen von Verfassungsjuristen wird das Urteil im Übrigen als abgewogen und im Sinne einer Steigerung der Rechtssicherheit in der EU sowie der Legitimität europäischer Entscheidungen verstanden, so zum Beispiel von Matthias Ruffert im NJW-Editorial.

Auch für einen Ökonomen ist es einleuchtend, dass ein nationales Gericht aus nationaler Perspektive prüfen muss, ob die Auslegung europäischen Rechts mit nationalem Verfassungsrecht kollidiert. Im Falle des Public Sector Purchase Programm (PSPP) der EZB, aber nicht beim Thema der monetären Staatsfinanzierung durch die Zentralbank, sah das BVG Defizite.

Diese Defizite zu kritisieren, spiegelt keineswegs eine veraltete ökonomische Sichtweise wider. Logik kann nur selten veralten. Das Gericht bemängelt die unmittelbaren Eingriffe des PSPP in die wirtschaftspolitischen Belange und Zuständigkeiten der Mitgliedsländer. Es ist und bleibt eine wirtschaftspolitische Grundlogik, dass für jedes wirtschaftspolitische Ziel genau ein Instrument zur Verfügung stehen sollte. Dieses wirtschaftspolitischeS Assignment dient dazu, Zielkonflikte für einzelne Akteure zu vermeiden.

Die Geldpolitik der EZB berücksichtigt diese Logik nach Auffassung des BVG offenbar nicht mehr. Tatsächlich sieht es so aus, als ob die EZB zu viele Ziele zugleich ansteuert. Neben der Wahrung der Geldwertstabilität scheint es der Zentralbank wenigstens implizit um die Finanzierung der Staatshaushalte, die Sicherung von Arbeitsplätzen, die Förderung von Investitionen und die Reformfähigkeit der nationalen Regierungen zu gehen.

Dies ist nicht zwingend ein schuldhaftes Versagen der Zentralbank; sie scheint hier eher von der Politik getrieben zu sein. Das wiederum liegt daran, dass die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion (EWU) einen gravierenden Konstruktionsfehler aufweist, der seit dem Maastrichter Vertragsabschluss 1992 immer wieder kontrovers diskutiert wird. Die EWU harmonisiert die Geldpolitik, aber nicht andere Felder der Wirtschaftspolitik. Das bedeutet, dass die EZB eine einheitliche Geldpolitik für strukturell sehr unterschiedliche Wirtschaftsräume betreiben muss.


Geldpolitik für höchst unterschiedliche Regionen

Damit ist sie keineswegs allein – auch nationale Zentralbanken betreiben Geldpolitik für höchst unterschiedliche Regionen. In der Bundesrepublik als D-Mark-Zone gab es auch erhebliche Unterschiede in der Leistungskraft der Regionen. Allerdings gab (und gibt) es eine einheitliche Fiskalpolitik sowie Mechanismen zur Glättung der Unterschiede, insbesondere den Finanzausgleich zwischen den Bundesländern. Und es gab eine (weitgehend) einheitliche wirtschaftspolitische Grundhaltung in allen Teilen der Bundesrepublik, die wiederum eine einheitliche Interpretation der Rolle der Geldpolitik im wirtschaftspolitischen Assignment ermöglichte.

Beides ist in der EWU nicht gegeben. Es gibt sehr unterschiedliche wirtschaftspolitische „Philosophien“, in Frankreich und Italien setzt man stärker auf den Staat als Akteur im Wirtschaftsgeschehen als in den Niederlanden, Österreich und Deutschland, um nur einige Länder zu nennen. Dies führt automatisch zu Konflikten über die angemessene Geldpolitik. Zweitens gibt es keine gemeinsame Fiskalpolitik und kein umfassendes Transfersystem, das Ungleichgewichte, die durch einheitliche Geldpolitik nicht geschaffen, aber verschärft werden, auszugleichen.

Dies ist folgerichtig. Niederländische oder deutsche Steuerzahler sind offenbar nicht bereit, über ihre Haushaltspolitik in der EU oder in Parlamenten anderer Mitgliedsländer entscheiden zu lassen und (über die eher geringen europäischen Strukturhilfen hinaus) permanente Transferleistungen nach Italien oder Griechenland zu leisten. Griechische Bürger empfinden es als anmaßend, wenn Hilfen aus dem Norden mit Konditionen versehen werden. Genauso wenig wollen die nationalen Parlamente in der EWU ihre Budgethoheit aufgeben.


Unter diesen Umständen zeigt sich 20 Jahre nach der Gründung der EWU, dass einheitliche Geldpolitik dann unter großen Druck gerät, wenn sich zu den Unterschieden in den Philosophie auch noch unterschiedliche Entwicklungen der Volkswirtschaften gesellen, die zum Teil durch die politischen Fehlanreize einer Einheitswährung, zum Beispiel sehr niedrige Zinsdifferenzen für Staatsanleihen unterschiedlicher Länder, noch verschärft werden.

Diese Lage erlegt der EZB den Zwang auf, mehrere Ziele anzustreben, weil die nationalen Wirtschaftspolitiken sich (mit durchaus berechtigten politischen Gründen) verweigern. Die nötigen Reformen auf der Angebotsseite unterbleiben, zum Beispiel in Italien und Frankreich, weil der politische Widerstand gewaltig ist. Stattdessen werden Forderungen nach vermehrten Transferzahlungen aus anderen Mitgliedsländern lauter. Wenn diese abgelehnt werden, wird von einigen Mitgliedsländern nach frischem und billigem Geld aus Frankfurt verlangt, andere sehen Gefahren für Stabilität und Vermögensbildung.

Insgesamt zeigt sich innerhalb der EWU ein großes Konfliktpotential, das auch zwanzig Jahre nach der Gründung nicht geringer wird, eben weil der Konstruktionsfehler so gravierend ist.


Im Grunde hat das BVG in seinem Urteil nichts anderes getan, als auf dieses Problem hinzuweisen. Es macht wenig Sinn, nun den Boten zu erschlagen. Richtig wäre es, die europäische Geldpolitik wieder auf die ursprüngliche Aufgabe hin auszurichten und die anderen wirtschaftspolitischen Felder durch die dafür geeigneten Akteure bestellen zu lassen. Das heißt auch, dass Fiskalpolitik wieder zu einer exklusiv nationalstaatlichen Aufgabe wird. Wenn es zu Zinsdifferenzen zwischen den Ländern kommt, ist es nicht Aufgabe der EZB, diese quasi „weg zu subventionieren“. Es ist vielmehr die Aufgabe der betroffenen Länder, die in hohen Zinsforderungen zum Ausdruck kommende Risikoeinschätzung zum Anlass zu nehmen, eine zielführende Wirtschafts- und Finanzpolitik zu betrieben (oder die Risikoprämie zu zahlen). Nur dadurch nimmt man der gemeinsamen Geldpolitik ihre Sprengkraft für die Europäische Union.

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