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„Nicht fit für Corona“ – EU ist für erneute Bankenkrise nicht gewappnet

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Die europäischen Steuerzahler wollen nicht schon wieder für mögliche Schieflagen der Banken haften. Dafür müsste die EU jedoch handeln, warnt ein Strategiepapier. Die Zeit drängt.

Dunkle Gewitterwolken über der Skyline von Frankfurt am Main: Noch hat die Coronakrise die Bankenbranche weitgehend verschont. Aber das wird nicht so bleiben. Foto: dpa
Dunkle Gewitterwolken über der Skyline von Frankfurt am Main: Noch hat die Coronakrise die Bankenbranche weitgehend verschont. Aber das wird nicht so bleiben. Foto: dpa

Noch hat die Coronakrise die Bankenbranche weitgehend verschont. Doch das wird aller Voraussicht nach nicht so bleiben. Hochrangige Bankmanager und Vertreter von Aufsichtsbehörden rechnen damit, dass das Gros der geplatzten Kredite die Banken erst im ersten Halbjahr 2021 belasten wird. Nicht jedes Institut wird diesen Härtetest überstehen – und Europa ist für eine neue Bankenkrise schlecht gerüstet. Zu diesem Schluss kommt ein gemeinsames Strategiepapier des Thinktanks Jacques Delors Centre und der Bertelsmann-Stiftung.

„Damit die Abwicklung funktioniert, muss das aktuelle Rahmenwerk glaubwürdiger und zuverlässiger werden“, heißt es in dem Strategiepapier, das dem Handelsblatt vorab vorliegt. Die Mängelliste ist lang: Noch immer gibt es Schlupflöcher, die dazu führen, dass Steuergeld in die Rettung von Krisenbanken fließt (Bail-out).

Auch lassen sich viele Banken nicht ohne Schäden für das Finanzsystem abwickeln. Und: Die Vorgaben zur Schadensbeteiligung privater Anteilseigner und Gläubiger an den Verlusten bei Bankpleiten (Bail-in) können unerwünschte Nebenwirkungen haben.

Hinzu kommt: Die Krisentöpfe, die in solchen Fällen die Kosten für Bankenabwicklungen tragen sollen, sind aus Sicht von Sebastian Mack, dem Autor des Strategiepapiers, unterfinanziert. Sein Urteil: Die EU-Abwicklungsregeln sind nicht „fit für Corona“.

Mack plädiert dennoch dafür, die Banken im Ernstfall – trotz der Defizite – nicht noch einmal wie nach der Finanzkrise mit Steuermitteln zu retten. Der Studienautor schreibt: „Die Pandemie hat die öffentlichen Schulden bereits ernsthaft aufgebläht.

Staatshilfen für Banken würden den gefährlichen Teufelskreis zwischen Banken und Staaten, der während der europäischen Staatsschuldenkrise offensichtlich wurde, verschlimmern.“ Er zeigt auf, wie sich ein derartiges Szenario vermeiden ließe.

Warum die Debatte wichtig ist

Viel Zeit für Verbesserungen bleibt der Europäischen Union nicht. Bald wird sich der durch Corona ausgelöste Wirtschaftseinbruch in den Bilanzen der Kreditinstitute bemerkbar machen. „Wir haben bisher noch keine Covid-bedingten Kreditausfälle gesehen“, sagte der Deutschland-Chef von BNP Paribas, Lutz Diederichs, in dieser Woche auf einer Branchenkonferenz. Die erwartet der Manager aber ab dem zweiten Quartal 2021.

Die Europäische Zentralbank geht davon aus, dass es in der Euro-Zone im Extremfall zu Kreditausfällen von 1,4 Billionen Euro kommen könnte. Nicht jedes Institut wird die Coronakrise überstehen. Die Krise werde „schmerzhafte Folgen“ für die Geldhäuser haben, sagte der oberste Bankenaufseher der Bafin, Raimund Röseler, kürzlich auf einer Handelsblatt-Konferenz. Eine systemische Krise erwarte er zwar nicht. Er geht aber davon aus, „dass die eine oder andere Bank vom Markt verschwindet“.

Die Krise trifft nicht alle Banken gleichermaßen. Einschläge im Kreditbuch müssen vor allem die Geldhäuser befürchten, die viele Darlehen an Unternehmen hart getroffener Branchen wie Gastronomie, Tourismus, Einzelhandel oder der Freizeitindustrie vergeben haben. In vielen Fällen handelt es sich um eher kleinere Betriebe, sodass diese Krise regional aktive Institute überproportional hart treffen könnte. Von Insolvenzen in der Schifffahrt- und Luftfahrtbranche dürften wiederum eher große Banken betroffen sein.

Einer Studie der französischen privaten Wirtschaftshochschule IESEG zufolge dürften mittelgroße Banken in Italien, Frankreich, Spanien, Zypern und Griechenland die Folgen besonders stark spüren. Wie groß die Schäden sind, hängt auch davon ab, in welchem Ausmaß die EU-Mitgliedstaaten mögliche Kreditausfälle durch Staatsgarantien abgedeckt haben.

Wer kommt für die Schäden auf?

Eigentlich gibt es für die Finanzierung von Bankenabwicklungen feste Regeln: Anstelle der Steuerzahler sollen zunächst die Eigentümer und bestimmte Gläubigergruppen zahlen, dann der Europäische Abwicklungsfonds SRB, der von den Banken selbst finanziert wird.

Für private Kundeneinlagen bis zu 100.000 Euro kommen im Pleitefall wiederum die nationalen Einlagensicherungssysteme auf. Nach diesem Schema wurde aber bislang nur die spanische Banco Popular abgewickelt: Die gesunden Teile – inklusive aller Kundeneinlagen – wurden an die Großbank Santander verkauft, Aktionäre und nachrangige Gläubiger erlitten herbe Verluste.

In vielen anderen Fällen fanden sich – wohl aus politischen Erwägungen heraus – immer wieder Schlupflöcher, bei denen private Gläubiger stärker geschont und der Steuerzahler stärker belastet wurde als eigentlich angedacht. Das galt etwa für die sogenannte vorsorgliche Rekapitalisierung des italienischen Instituts Monte dei Paschi sowie die Liquidation zweier italienischer Regionalbanken, bei dem das in diesem Punkt laxere nationale italienische Insolvenzrecht anstelle der EU-Regeln zur Anwendung kam.

Welche Änderungen regt das Strategiepapier an?

Das Strategiepapier schlägt vor, diese Schlupflöcher zu schließen, indem der Gesetzgeber die Interpretationsspielräume eingrenzt – beispielsweise bei der Frage, ab wann eine Bank als gescheitert oder die Finanzstabilität als gefährdet gilt. Das hält auch Markus Ferber, CSU-Abgeordneter im Europaparlament, für sinnvoll. „Das Abwicklungsregime krankt bislang an einer sehr uneinheitlichen Anwendung“, sagt er. Zentrale Faktoren, auf die das Abwicklungsregime Bezug nimmt – etwa das Insolvenzrecht –, seien in der EU nicht harmonisiert. Ferber ergänzt: „Hier muss die Kommission langfristig darüber nachdenken, wie sie die bestehenden Ungereimtheiten ausräumt.“

Sven Giegold, Grünen-Abgeordneter im Europaparlament, ist da kritischer. „Die Ideen gehen zwar in die richtige Richtung, lösen aber nicht das Kernproblem: Dem EU-Abwicklungssystem fehlen die Akteure, die genug Mut und Entschlossenheit aufbringen, die Haftungsregeln in aller Härte durchzusetzen“, sagt er. Daran würden auch verringerte Interpretationsspielräume im Regelwerk nichts ändern.

Wie groß sollten die Notfalltöpfe für Bankpleiten sein?

Die Rechtslage ist klar: Der Europäische Abwicklungsfonds SRF soll sein Zielvolumen von einem Prozent aller abgesicherten Kundeneinlagen bis 2023 erreichen. Diese Zielgröße entspricht derzeit 70 Milliarden Euro. Bis Juli dieses Jahres waren davon allerdings erst 42 Milliarden Euro eingezahlt. Hinzu kommen noch die nationalen Einlagensicherungssysteme in den EU-Ländern, die parallel dazu private Kundeneinlagen sichern sollen. Diese haben in den meisten Fällen aber auch noch nicht das gewünschte Volumen von 0,8 Prozent der versicherten Einlagen erreicht.

Geht es nach dem Chef der Deutschen Bank, Christian Sewing, dann sollte die Zielgröße des Abwicklungsfonds abgespeckt werden. Er argumentiert, ursprünglich hätte man eine Zielgröße von 55 Milliarden Euro angepeilt. Sewing hält es für fraglich, „ob es wirklich sinnvoll ist, in dieser schwierigen Phase für die Wirtschaft den gemeinsamen Abwicklungsfonds in Europa noch weiter zu füllen als ursprünglich geplant“. „Die frei werdenden Mittel ließen sich gerade jetzt für die Wirtschaft nutzen“, sagte er vor einigen Tagen auf einer Branchenkonferenz.

Was Sewing dabei außer Acht lässt: Geplant war von Beginn an ein Zielvolumen von einem Prozent der Einlagen. Das entsprach, als der SRF im Jahr 2014 eingeführt wurde, einer Größenordnung von 55 Milliarden Euro – und entspricht nun wegen des starken Einlagenwachstums 70 Milliarden Euro.

Aus diesem Grund lehnen Experten das Ansinnen auch ab. Der Abwicklungsfonds sei wichtig und, gemessen an den Verlusten, die man in der Bankenbranche während der Finanzkrise gesehen habe, „auch nicht gerade groß“, meint Volker Wieland, Mitglied im Sachverständigenrat der Bundesregierung. Er halte nichts davon, das Zielvolumen zu verkleinern. Stattdessen müsse man dafür sorgen, dass sich der Fonds im Notfall auch Mittel beim Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) leihen könne.

Was ist, wenn das Geld nicht reicht?

Der Zugriff des Abwicklungsfonds auf den ESM ist ein Vorschlag, den auch Mack in seinem Strategiepapier aufgreift. „Nur wenn der Abwicklungsfonds über ausreichend Feuerkraft verfügt, kann er in einer Krise glaubwürdig für Finanzstabilität sorgen“, sagt er. „Angesichts der bedrohlichen Aussichten für den europäischen Bankenmarkt brauchen wir keinen Deckel, sondern eine Letztsicherung durch den Europäischen Stabilitätsmechanismus.“ Die Mittel, die sich der Abwicklungsfonds beim ESM leiht, soll er sich hinterher bei den Banken wieder zurückholen.

Unter Experten ist das nicht weiter strittig. Auch der CSU-Europaparlamentarier Ferber spricht sich dafür aus. Der Abwicklungsfonds sei für „eine heftige systemische Krise, bei der viele kleinere Institute oder gar ein großes Institut in die Abwicklung gehen, unterdimensioniert“. Insofern sei ein „beim ESM angesiedelter Backstop ein pragmatischer Schritt“, sagt er. Klar müsse aber sein, „dass die Rechnung am Ende im Krisenfall nicht beim Steuerzahler hängen bleiben darf“.

Eigentlich wollten die EU-Staaten das längst im Rahmen einer ESM-Reform beschließen. Da es in dem Reformpaket aber einige strittige Punkte gab, liegt dieses Projekt derzeit auf Eis.

Hält das System einen Flächenbrand aus?

Heikler ist dagegen die Frage, was eigentlich geschieht, wenn viele Banken noch nicht die Haftungsmasse aufgebaut haben, die normalerweise Voraussetzung für den Einsatz der Gelder aus dem Abwicklungsfonds ist. Bevor Mittel aus dem SRB für eine Bankenabwicklung oder -restrukturierung fließen, muss ein Institut seine Eigentümer und Gläubiger im Volumen von acht Prozent seiner Bilanzsumme in Haftung nehmen.

Bislang haben die wenigsten europäischen Institute solche Haftungspuffer aufbauen können. Das könnte Mack zufolge zum Problem werden, falls sehr viele Banken in Not geraten sollten. Für solche Notfälle schlägt Mack vor, „zeitlich befristete Ausnahmen“ der Vorschriften zu den Bail-in-Regeln „in einer außergewöhnlichen Situation“ zu ermöglichen. In solchen Fällen solle es genügen, wenn zumindest Aktionäre und Nachranggläubiger zur Kasse gebeten werden. Da das EU-Abwicklungssystem noch im Aufbau sei, brauche es eine gewisse Flexibilität, meint der Studienautor.

Was könnte noch verbessert werden?

Mack würde gerne vermeiden, dass auch Einlagen von Unternehmen bei einer Abwicklung in Mithaftung genommen werden. Kommt es im Falle einer Schieflage zu einer Gläubigerbeteiligung, haften Firmenkunden mit ihren Bankguthaben in einigen EU-Staaten gleichrangig wie die Besitzer von vorrangigen Anleihen der Bank. Mack spricht sich dafür aus, die Einlagen von Unternehmen besser zu schützen. Das ist bislang nur in einzelnen Ländern wie Italien oder Portugal gesetzlich vorgesehen. Auch die EZB spricht sich dafür aus, Unternehmenseinlagen besserzustellen als vorrangige Anleihen.

Mack hält es nicht für sinnvoll, Unternehmenseinlagen an einem Gläubigerschnitt zu beteiligen. Er meint: Ein besserer Schutz würde die negativen Folgen einer Bankenabwicklung auf die Realwirtschaft reduzieren. Schließlich handele es sich bei den Bankguthaben häufig um die nötigen Mittel für den laufenden Betrieb einer Firma. Ein weiterer Vorteil: Ein Schuldenschnitt bei den übrigen Gläubigern würde den Behörden dann häufig leichter fallen.

Einen besseren Schutz für Großeinleger hält auch Jan Pieter Krahnen, Wissenschaftlicher Direktor des Instituts für Finanzmarktforschung SAFE, für notwendig. „Andernfalls ist das Risiko hoch, dass Unternehmen ihre Kassenbestände bei einem Institut in kürzester Zeit abziehen, wenn eine Bank in Schwierigkeiten gerät. Das würde ihren Zusammenbruch unnötig beschleunigen“, erklärt Krahnen. Im Gegenzug zu einer solchen gesetzlichen Absicherung sollte aus seiner Sicht das Fremdkapital, das bei einem Bail-in herangezogen werden kann, „zwingend erhöht werden“.