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Der Mehrwertsteuer-Wahnsinn geht weiter

Die Politik entdeckt den ermäßigten Satz als Förderinstrument neu. Die Mehrwertsteuer für Bahnfahrten soll sinken. Jetzt will die Union auch den Satz für Binden und Tampons senken. Ökonomen warnen.

Auch der Mehrwertsteuersatz auf Bahnfahrten könnte bald sinken. Foto: dpa

Es ist eine beeindruckende Zahl. Mehr als 180.000 Bürger haben die Petition „Periode ist kein Luxus“ unterzeichnet. Sie alle schließen sich der Forderung der beiden Initiatorinnen an: Da Tampons keine „Luxusgüter“ seien, stelle die hohe Besteuerung von Menstruationsartikeln „eine fiskalische Diskriminierung von Frauen aufgrund ihres Geschlechts dar, die das Grundgesetz eigentlich nicht erlaubt“.

Deshalb müsse der Satz wie für andere Güter des täglichen Gebrauchs von 19 auf sieben Prozent sinken. Die Politik hat den Ruf gehört. Im Rahmen des Jahressteuergesetzes will die Unionsfraktion den Satz senken, ein Antrag ist in Arbeit.

Der normale Steuersatz für Produkte der Monatshygiene sei für viele offenbar eine schreiende Ungerechtigkeit im Steuersystem, sagt die finanzpolitische Sprecherin der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, Antje Tillmann. „Das müssen wir ernst nehmen.“ Auch das Bundesfinanzministerium zeigt sich offen für eine Absenkung.

Den vielen Ausnahmen im Mehrwertsteuersystem würde damit eine weitere hinzugefügt. Und es ist nicht die einzige. In der politischen Debatte erlebt die Mehrwertsteuer gerade eine Renaissance als Förderinstrument. Der Satz für E-Books soll auch sinken. Ebenso der für Bahnfahrten – so hat es die Bundesregierung im Klimapaket festgelegt. Und Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier (CDU) will prüfen, ob nicht private Briefzusteller bei der Mehrwertsteuer genauso wie die Deutsche Post entlastet werden sollten.

Die Politik macht damit das komplizierte System der Mehrwertsteuer noch komplizierter – und tut damit das genaue Gegenteil von dem, was eigentlich angebracht wäre. „Aus meiner Sicht braucht Deutschland eine Reform der Mehrwertsteuer. Die sollte aber nicht in die Richtung gehen, die Ausnahmen auszuweiten, sondern sie abzubauen“, sagt Ifo-Präsident Clemens Fuest. Doch davon kann keine Rede sein. Die Liste an Absurditäten wird immer länger.

Die Ausnahmen sind keineswegs nur verlässlicher Lieferant für Running Gags über das Steuersystem, über die man mit einem Schmunzeln hinweggehen könnte. Sie sind Ausdruck einer Politik, die es den unterschiedlichsten Lobbygruppen recht machen will. Einer Politik, die für Ungerechtigkeiten sorgt, weil sie bestimmte Gruppen auf Kosten aller Steuerzahler bevorzugt. Und die einen enormen Bürokratieaufwand schafft, was die Umsatzsteuer stark missbrauchsanfällig macht.

Den ganzen Mehrwertsteuer-Wahnsinn schlüsselte im Juni eine FDP-Anfrage auf. Darin fragen die Liberalen eine Liste von Ausnahmen ab – und wie die Regierung diese rechtfertigt. Das Papier liest sich streckenweise nicht wie eine parlamentarische Anfrage, sondern wie ein Auszug aus einer Kabarettnummer.

So will die FDP wissen: Wie begründet die Regierung, dass für in Essig eingelegte Trüffel der ermäßigte Umsatzsteuersatz gilt, aber nicht für alle Trüffel-Zubereitungen? Wie begründet sie es, dass für Fettlebern von Gänsen und Enten, für Mägen von Hausrindern und Hausgeflügel der ermäßigte Satz gilt? Wie begründet die Koalition den ermäßigten Satz für Fleisch und Schlachtnebenerzeugnisse von Bibern, Walen, Fröschen und Schildkröten?

Und weiter: Wie begründet es die Regierung, dass für Adventskränze aus getrocknetem Grün der ermäßigte Umsatzsteuersatz gilt, aber nicht für Adventskränze aus frischem Grün? Wie begründet sie, dass für Wasser der ermäßigte Satz gilt, aber nicht für Trinkwasser, einschließlich Quellwasser und Tafelwasser, das in zur Abgabe an den Verbraucher bestimmten Fertigpackungen in den Verkehr gebracht wird, sowie Heilwasser und Wasserdampf?

Und damit ist die Liste lange nicht zu Ende. Als der Bundesrechnungshof 2010 beim Bundesfinanzministerium um eine Übersicht aller Ausnahmen bat, bedurfte es dazu eines 140-Seiten-Schreibens plus weiterer Einzelfragen. Und seitdem sind etliche Ausnahmen hinzugekommen.

Hilflose Verwaltung

Der Bundesrechnungshof kam in seiner Analyse damals zu einem vernichtenden Urteil. Die Anwendung des ermäßigten Umsatzsteuersatzes führe „vielfach zu Abgrenzungsschwierigkeiten, Mitnahmeeffekten und missbräuchlichen Gestaltungen“. Die Verwaltung stünde diesem Problem „meist hilflos gegenüber“.

So wird zum Beispiel Essen an Imbissbuden mit nur sieben Prozent besteuert, solange sich der Kunde dort nicht auf einen Stuhl setzt. Denn dann wäre der Imbiss ein Restaurant, das 19 Prozent Mehrwertsteuer abzuführen hat. Das zu kontrollieren ist aufwendig, die dafür notwendigen personellen Ressourcen sind nicht vorhanden, so der Rechnungshof.

Zudem sei durch die Mehrwertsteuererhöhung im Jahr 2007 von 16 auf 19 Prozent ein Teufelskreis entstanden: Der wachsende Abstand zwischen Regelsteuer- und ermäßigtem Satz habe den Anreiz verstärkt, immer mehr Produkten den Steuervorteil einzuräumen.

An der Kritik des Rechnungshofs hat sich bis heute nichts geändert. „Der Wildwuchs bei der ermäßigten Umsatzsteuer gehört durchleuchtet, muss ganz grundsätzlich angegangen werden, bevor neue Ausnahmen zugelassen werden“, sagt Rechnungshof-Präsident Kay Scheller. „Denn keiner kann mehr nachvollziehen, weshalb manche Produkte ermäßigt sind und andere nicht.“

Für die wohl bekannteste neue Ausnahme sorgte die schwarz-gelbe Koalition, als sie 2009 die sogenannte „Mövenpick-Steuer“ einführte, ein Steuerprivileg für Hoteliers, das seither jährlich Steuereinnahmen von über einer Milliarde Euro kostet.

Die Pläne, den Satz für Hygieneartikel zu senken, sei „im Prinzip nichts anderes als die Hotelsteuer damals: eine Subvention für die Anbieter, kaum eine Entlastung der Kunden“, sagt der Wirtschaftsweise Lars Feld. Denn die Mehrwertsteuersenkung würde ja nicht zu hundert Prozent an die Kunden weitergegeben, fürchtet er.

Ein Satz für alle?

„Rein aus ökonomischen Effizienzgründen wäre es gut, wenn es nur einen einzigen Mehrwertsteuersatz gäbe“, sagt Feld. Aufkommensneutral wäre eine solche Reform, wenn dieser einheitliche Satz 16,5 Prozent betragen würde. Auch Ökonomen-Kollege Fuest fordert „die komplette Abschaffung der reduzierten Sätze und die Senkung des Normalsatzes“.

Allerdings hätte ein solcher einheitlicher Regelsatz von 16,5 Prozent harte Folgen. Zwei Drittel der Steuerermäßigungen entfallen auf Lebensmittel, die somit auf einen Schlag spürbar teurer werden würden. Ein Regelsatz von 16,5 Prozent sei mit „kaum vertretbaren Umverteilungseffekten zulasten von Haushalten mit geringem Einkommen verbunden“, schreibt die Bundesregierung in der Antwort auf die FDP-Anfrage.

Das stimmt, sagen Ökonomen. Deshalb müsse die Politik gleichzeitig niedrige Einkommen kompensieren, etwa durch eine Erhöhung von Hartz IV oder anderer Sozialtransfers. „All dies zeigt: Politisch wäre eine Mehrwertsteuerreform also alles andere als einfach umzusetzen“, sagt Feld.

Und es kommt noch etwas anderes hinzu: „Die Forderung, den Wildwuchs zu beseitigen, klingt zwar gut“, sagt DIW-Ökonom Stefan Bach. Aber wer den ermäßigten Satz anhebt, hat einflussreiche Lobbyisten betroffener Branchen gegen sich: Hoteliers, Verleger, Landwirte. „Da vergeht den Politikern schnell die Lust, wenn es nur um ein paar Milliarden Euro Steueraufkommen geht.“

Genau das macht jede Reform nahezu unrealistisch, wie Wolfgang Schäuble (CDU) einräumte, als er Bundesfinanzminister war: „Ich bin doch nicht wahnsinnig und lege mich für fünf Milliarden Mehreinnahmen mit dem halben Land an.“ Sein Vorvorgänger Hans Eichel (SPD) war warnendes Beispiel genug: Als der einmal den ermäßigten Satz auf Schnittblumen und Hundefutter erhöhen wollte, löste er eine Wutwelle aus – und begrub die Pläne wieder.

Resignierte Minister

Auch Länderfinanzminister haben resigniert. „Wenn ein neuer Minister in die Runde kommt und das Thema angehen will, machen wir anderen uns immer einen Spaß daraus zu sehen, wie lange er durchhält“, erzählt ein Minister. Zu Änderungen kommt es eigentlich nur, wenn die Politik durch Gerichte dazu gezwungen wird. Nach einem Urteil des Europäischen Gerichtshof wurden 2012 alle Pferde vom „Lebensmittel“ zum „Sportgerät“ hochgestuft – und damit auf 19 Prozent Mehrwertsteuer.

Angesichts der Widerstände wird wohl auch SPD-Finanzpolitiker Lothar Binding mit seiner Idee scheitern, im Gegenzug für das Steuerprivileg für Hygieneartikel zwei andere Steuerausnahmen für Rindermägen und Luxusdampfer zu streichen. Die Pointe dabei: Auch deshalb, weil die Streichung für Luxusdampfer laut Bundesfinanzministerium neue Bürokratie mit sich brächte.

„Wenn man den einheitlichen Satz schon nicht hinbekommt, sollte man wenigstens die Finger von weiteren Veränderungen der Mehrwertsteuer lassen“, mahnt Ökonom Feld. Doch die Mehrwertsteuersenkung für Tampons dürfte kommen. Eine Finanzpolitikerin hat ausgerechnet, was der Steuervorteil einer Frau bringen würde: 2,07 Euro. Im Jahr.

CDU-Politikerin Tillmann weiß, dass sich Kollegen über diesen Betrag lustig machen. Allerdings findet sie: Nutzten Tamponhersteller, wie von manchen Unternehmen angekündigt, den Preisnachlass, um etwa Impfungen in Entwicklungsländern zu finanzieren, wäre viel gewonnen.