Der Kulturwandel beim Kraftfahrt-Bundesamt lässt bis heute auf sich warten

Vor fünf Jahren hat der Abgasskandal die Autobauer erschüttert – und das Kraftfahrt-Bundesamt. Es hat sich bis heute nicht als unabhängige Prüfbehörde behaupten können.

Ein Wandel der Behörde fehlt bislang. Foto: dpa

Bis heute arbeiten die Gerichte die Dieselmanipulationen der deutschen Autobauer auf. Grund genug, beim Kraftfahrt-Bundesamt (KBA) nachzufragen, das in diesem Jahr seinen 70. Geburtstag feiert, Autotypen genehmigt und kontrollieren sollte, damit die Verbraucher sich auf das verlassen können, was die Hersteller ihnen versprochen haben. Was also hat sich getan? Wie werden Manipulationen, die vor fünf Jahren die Autofahrer erschütterten, heute verhindert? Und: Ist der neue KBA-Präsident der Richtige?

Die Suche nach Antworten gestaltete sich in den vergangenen Monaten alles andere als einfach. Einen Termin beim Kraftfahrt-Bundesamt zu erhalten gelang nicht. Nach einer ersten Anfrage im Juli sollte es Anfang November endlich so weit sein, doch dann folgte die Absage mit dem Hinweis auf Corona. Ein Interview mit Richard Damm, seit Februar Präsident der Flensburger Behörde, war leider auch noch nicht möglich. Eine Tour zumindest per Video über das Gelände? Keine Antwort.

Ein Blick in den Bundeshaushalt zeigt: Die nachgeordnete Behörde des Bundesverkehrsministeriums (BMVI) hat seit dem Dieselskandal mehr Personal bekommen. 873 Planstellen sind es, früher waren es etwa 720.

Bekannt ist auch: Anfang des neuen Jahres soll endlich ein eigenes Labor mit zwei Prüfständen die Arbeit erleichtern, auch nutzt das KBA ein ehemaliges Flughafengelände der Bundeswehr, um Testfahrten zu unternehmen, und nennt vier mobile Messgeräte für Feldtests sein Eigen. Hinzu kommen Vor-Ort-Tests bei Herstellern und Leihwagenfirmen. Auch sind die Bereiche Zulassung und Überwachung seit 2017 organisatorisch in Abteilungen getrennt.

Doch reicht das? Insider der Behörde sagen, formal habe sich zwar einiges geändert, doch das Entscheidende fehle – der Kulturwandel.

Kein Schritt ohne die Erlaubnis des Verbands der Automobilindustrie

Der Beginn des Skandals um manipulierte Dieselfahrzeuge im September 2015 bedeutete das Ende der letzten industriepolitischen Deutschland AG. Über Jahrzehnte setzten die Minister um, was die Autobosse ihnen diktierten, wagten die Staatssekretäre und erst recht die Abteilungsleiter keinen Schritt ohne die Erlaubnis des Verbands der Automobilindustrie (VDA).

Gesetzentwürfe waren noch nicht zu Ende geschrieben, da intervenierte der Verband bereits. Zugleich ist kaum ein Produkt so reguliert wie das Auto, während die Branche selbst die Vorgaben diktiert. Und natürlich schrieb das Ministerium seiner oberen Bundesbehörde vor, was sie zu tun hatte.

Das alles zeigte sich zu keiner Zeit so deutlich wie 1988, als die KBA-Präsidentin Erika Emmerich, selbst Gewächs aus dem BMVI, zur Präsidentin des VDA ernannt wurde. Damals war dies kein Aufreger – heute wäre es undenkbar.

Seit Februar führt Richard Damm die Geschicke der Behörde. Der 46-Jährige war zuvor im Ministerium als Referatsleiter zuständig für die Marktüberwachung. Er war es, der mitten im Dieselskandal für ein neues Regelwerk sorgen musste und die weitgehenden Pläne der EU-Kommission im Auftrag seines Ministers abwehrte. Bei einem Kongress des VDA sprach er 2017 zwar von der Dieselkrise als „Zäsur“ und forderte ein „Qualitätssicherungssystem bei der Typgenehmigung“ und eine Marktüberwachung.

Doch duzte er auch die Autobauer vertraut auf offener Bühne. Sorgte der Schulterschluss mit der Autobranche seinerzeit noch für Befremden, so gibt es inzwischen auch Lob für den neuen Präsidenten. Damm stamme zwar aus der industriefreundlichen Ecke, sei aber darin nicht so verhaftet wie sein Vorgänger. Er sei auch weit kommunikativer und binde die Kritiker ein.

Der Druck kommt aus Europa

Jedoch stehe der Kulturwandel immer noch am Anfang, fehlten der Behörde das Rückgrat und Selbstbewusstsein, um sich etwa wie das Umweltbundesamt (UBA) vom Umweltministerium zu emanzipieren. „Die alten Strukturen sind noch da“, berichten Beobachter. Ist das der Grund, weshalb der UBA-Präsident Dirk Messner regelmäßig in den Medien Interviews gibt, während Damm schweigt?

In der Tat fördert das BMVI die Unabhängigkeit seiner Behörde nicht freiwillig. Neuerungen kamen vor allem aus Europa und wurden in jenem Jahr 2017 intensiv diskutiert und entschieden, als Damm beim VDA auftrat. Ende 2017 standen neue Regeln, wenn auch weit weniger scharf, hatte die Kommission doch eine eigene Zulassungsbehörde im Sinn.

Seit September 2020 muss jeder Mitgliedstaat jährlich je 40.000 zugelassenen Fahrzeugen ein Fahrzeug überprüfen. Mindestens jedes fünfte Fahrzeug muss unter realen Fahrbedingungen getestet werden, was laut KBA 106 Fahrzeugen in Deutschland entspricht.

Die EU-Kommission kontrolliert die Kontrolleure und kann Bußgelder von bis zu 30.000 Euro je Fahrzeug gegen Hersteller und Zulassungsbehörde verhängen. „Hierdurch wird die Unabhängigkeit und Leistungsfähigkeit des EU-Typgenehmigungssystems verstärkt“, erklärte die Kommission.

Das KBA hat laut Ministerium bis zum 20. November nur fünf Fahrzeuge getestet – angeblich, weil wegen Corona zu wenig Fahrzeuge im Markt waren, die den Anforderungen entsprachen. Aus demselben Grund hätten Überwachungsvereine nicht ausreichend im Auftrag des KBA Konformitätsprüfungen direkt bei den Herstellern durchführen können.

Beirat tagt unter Ausschluss der Öffentlichkeit

„Der Dieselskandal hat einiges in Bewegung gebracht“, resümiert trotz aller Defizite Marion Jungbluth vom Verbraucherzentrale Bundesverband. „Das alles ist besser als vor dem Skandal.“ Auch vom ADAC, der eigene Prüfstände besitzt, kommt Lob angesichts der neuen Testmöglichkeiten. „Damit hat das KBA der steigenden Bedeutung der Emissionsminderung und damit des Umweltschutzes Rechnung getragen“, sagt Technikpräsident Karsten Schulze. Da künftig auch nationale Behörden Autos überprüfen dürfen, die in einem anderen EU-Land zugelassen wurden, „erwarten wir hier eine noch aktivere Rolle“.

Verbraucherschützerin Jungbluth ist zugleich stellvertretende Vorsitzende des nach dem Dieselskandal geschaffenen Beirats. „Es gibt viele gute Ansätze – nur redet niemand drüber“, sagt sie. So existiere inzwischen eine Rückruf-Datenbank, „die richtig gut funktioniert“.

In der Tat gibt es bis heute keinen Bericht. Auch eine parlamentarische Anfrage der FDP im Bundestag bei der Bundesregierung brachte keine Erkenntnisse. „Zu dem, was der Beirat leistet, bekommt der interessierte Bürger weder auf der entsprechenden Beirats-Homepage eine klare Antwort, noch schafft die Antwort der Bundesregierung Transparenz“, klagt die verbraucherschutzpolitische Sprecherin Katharina Willkomm.

Bislang hat der Beirat viermal getagt. Zu den Themen gehörten Fragen, wie Messdaten von Fahrzeugen ans UBA geliefert werden, wie die Öffentlichkeit auf die Daten zugreifen kann, die Rückrufdatenbank und der Internetauftritt des Amts – nicht aber die Frage, wie die Hersteller besser kontrolliert werden können.

Daniel Rieger, Verkehrsexperte beim Naturschutzbund und Mitglied im Beirat, sagt: „Mein Eindruck ist nach wie vor, dass nur wenige Hersteller ernsthaft für den volkswirtschaftlichen Schaden zur Verantwortung gezogen wurden, dass auch nach dem Bekanntwerden von gefälschten Abgaswerten weiter neue Fahrzeuge und sogar Fahrzeugmodelle auf den Markt kamen, die den gesetzlichen Grenzwert um ein Vielfaches überschreiten, und dass auch die mühsam aufgesetzten Nachrüstungen überhaupt nicht vorangekommen sind.“

Stattdessen seien die Fahrzeuge häufig ins osteuropäische Ausland verkauft worden. „Alles in allem also – Beirat hin oder her – eine sehr klägliche Bilanz, gemessen an dem konsequenten Aufklärungswillen, den Minister Scheuer damals angekündigt hat.“

Autoexperten beklagen Intransparenz

Axel Friedrich, einst Abteilungsleiter beim Umweltbundesamt und seit dem Dieselskandal Gutachter für die Deutsche Umwelthilfe, stört vor allem „die Intransparenz“. Während andere Behörden in der Welt, etwa in Großbritannien oder den USA, ihre Testergebnisse detailliert vorlegten, müsse man hierzulande immer wieder klagen.

Auch sind es vor allem Prüfer wie Friedrich oder gar Gerichte, die Unregelmäßigkeiten nachweisen – und eben nicht das KBA. Daher fordert Friedrich: „Wir brauchen eine Behörde, die wie das Bundeskartellamt unabhängig kontrolliert. Die Zulassung von Fahrzeugen und die Kontrolle dürfen nicht in einer Behörde gebündelt sein.“

So sehen es auch die Verbraucherschützer. „Das KBA muss als Zulassungsbehörde finanziell und personell unabhängig vom Bundesverkehrsministerium und den Interessen der Autoindustrie sein und ebenso weisungsunabhängig wie etwa der Bundesrechnungshof“, fordert Jungbluth. „Eine vollkommen unabhängige Finanzierung würde darüber hinaus Interessenkonflikte verhindern“, sagt sie.

Jungbluth fordert, dass das KBA auch die Bußgelder aus dem Abgasskandal verwenden darf und diese nicht in die Kassen der Bundesländer fließen. So hatte Niedersachsen eine Milliarde Euro von Volkswagen eingestrichen, Bayern 800 Millionen von Audi und Baden-Württemberg 535 Millionen von Porsche.

Abschied von Dobrindts Messinstitut

Neue Kontrollmöglichkeiten sind für die Behörden hinzugekommen. So müssen seit diesem Jahr die Verbrauchswerte von Neuwagen regelmäßig an die EU-Kommission übermittelt werden. Überhaupt gehört die Digitalisierung zu den Feldern, bei denen sich auch das KBA beweisen muss.

Präsident Damm engagiert sich in dem Bereich und hat etwa maßgeblich auf das geplante Gesetz zum autonomen Fahren Einfluss genommen. Schließlich soll das KBA künftig auch derartige Datenmobile zulassen und kontrollieren, die sich über Softwareupdates ständig neu konfigurieren und jedes Mal wieder neu typgenehmigt werden müssten.

Das Ministerium seinerseits hat sich Ende 2020 von einem Plan verabschiedet, den der damalige Verkehrsminister Alexander Dobrindt (CSU) im Juni 2017 gefasst hatte: Er wollte ein Abgasmessungs-Institut gründen. Es sollte „für mehr Transparenz und Zuverlässigkeit bei Verbrauchs- und Emissionsmessungen von Pkws“ sorgen. Es gebe „keine Argumente für die Sinnhaftigkeit einer solchen Einrichtung“, hieß es nun.

Mehr: EuGH erklärt Abgassoftware für illegal – Autobauern drohen neue Klagen.