Krise in Spanien: Warum EU-Milliarden allein nicht zu Wachstum führen

Spanien gehört zu den unproduktivsten Ländern der Europäischen Union. Das muss sich dringend ändern, damit das Land zur Stabilität Europas beiträgt.

Mit lautem Scheppern zerspringt der Teller auf dem Beton, kurz darauf der nächste und dann wieder einer. Es ist der Klang des Protests, den spanische Gastronomen durch die Städte des Landes tragen.

Er gilt dem Staat und der Tatsache, dass es in der viertgrößten Volkswirtschaft der EU keine Direkthilfen für die wohl krisengeplagteste Branche gibt – und so zerdeppern die Gastronomen vor staatlichen Institutionen Geschirr.

Die Umsätze der Branche haben sich im vergangenen Jahr halbiert, der Branchenverband geht davon aus, dass 85.000 der insgesamt knapp 300.000 Bars und Restaurants bereits aufgegeben haben und schließen werden.

Die Gastronomie ist nicht die einzige Krisenbranche. Es gibt viele in Spanien. Und so ist es kein Wunder, dass das Land, das noch in den 90er-Jahren zu den Wachstumsstars Europas gehörte, neben Italien der große Problemfall des Kontinents ist.

Die Wirtschaftsleistung sank 2020 um elf Prozent – ein trauriger Europa-Rekord. Die Arbeitslosigkeit liegt bei 16 Prozent – auch damit liegt das Land in der europäischen Spitzenliga. Und vor allem: Spanien gehört zu den EU-Ländern mit den niedrigsten Produktivitätsraten, ein Faktor, der für die ökonomische Zukunftsfähigkeit von entscheidender Bedeutung ist.

Spanien erhält demnächst 140 Milliarden Euro aus dem EU-Wiederaufbaufonds – das ist die zweitgrößte Summe nach Italien (209 Milliarden Euro). Es ist das erste Mal, dass die EU-Mitglieder sich durchgerungen haben, dafür gemeinsame Schulden aufzunehmen. Wie diese gigantischen Summen investiert werden – davon hängt ab, wie sich das künftige Wachstumspotenzial entwickelt. Das ist keineswegs nur in Spanien von Interesse, sondern in ganz Europa.

Es ist erklärtes Ziel der EU, mit den Fondsgeldern nicht nur kurzfristig das Wachstum anzutreiben. Es geht darum, das Land langfristig auf ein höheres ökonomisches Niveau zu heben. Entscheidend ist hier eben die Produktivität.

Die für den Wohlstand so wichtige Kennzahl ist in Spanien seit zwei Jahrzehnten kaum gewachsen und liegt deutlich unter dem EU-Durchschnitt. Die totale Faktorproduktivität, die zeigt, wie effizient Mitarbeiter und Kapital eingesetzt werden, ist in Spanien von 1999 bis 2019 um 4,1 Punkte gestiegen, während der EU-Durchschnitt um 7,7 Punkte zulegte. Deutschland kommt sogar auf einen Wert von 10,9.

Damit Spanien effizienter wird, muss die Regierung grundlegende Strukturen verändern: auf dem Arbeitsmarkt, im Bildungswesen und der Unternehmenslandschaft. Pläne dafür liegen bereits in den Schubladen der Ministerien. Die große Frage ist, ob und wie sie umgesetzt werden.

„Die geringe Produktivität ist das größte Problem der spanischen Wirtschaft, weil sie Folgen für viele weitere Bereiche wie das Wachstum und die Wettbewerbsfähigkeit hat“, sagt José Ignacio Conde-Ruiz, Wirtschaftsprofessor an der Universität Complutense in Madrid.

Nach Angaben des Europäischen Statistikamts Eurostat hat Tschechien Spanien 2019 bei der kaufkraftbereinigten Wirtschaftsleistung pro Kopf bereits überholt. Dabei war Spaniens Wirtschaftsleistung pro Kopf dreimal höher als die Tschechiens, als das osteuropäische Land 1990 den Kommunismus hinter sich ließ.

Zwar basiert Spaniens Wirtschaft zum Großteil auf Dienstleistungen wie dem Tourismus oder der Gastronomie, die per se nicht sehr produktiv sind. „Diese Struktur wird sich auch nicht ändern“, stellt Ignacio de la Torre, Chefökonom der Finanzberatung Arcano Partners in Madrid, klar. Gleichwohl betonte der spanische Zentralbankchef Pablo Hernández de Cos jüngst in einer Rede: „Die geringere Produktivität findet sich im Vergleich zu anderen europäischen Ländern in praktisch allen Branchen.“ Um Spaniens Wirtschaft effizienter zu machen, sind grundlegende Reformen in vier Bereichen nötigt.

I. Andere Ausbildungsangebote

„In erster Linie müssen wir unser Humankapital und dafür unser Ausbildungssystem verbessern, das derzeit unter einer sehr hohen Schulabbrecherquote leidet und unter geringen Qualitätsstandards“, sagte Hernández de Cos. 32 Prozent der Spanier zwischen 25 und 29 Jahren und 23 Prozent der Spanierinnen haben die Schule bereits nach der Sekundarstufe abgebrochen. Das ist die höchste Quote in der EU.

Viele von ihnen verdienen lieber im Tourismus schnelles Geld – im Immobilienboom Anfang der 2000er-Jahre zog die Baubranche sie an. Doch das Problem liegt nicht nur an den vielen Jobs für Ungelernte. Auch unter den spanischen Universitätsabsolventen ist die Arbeitslosigkeit fast doppelt so hoch wie in der Euro-Zone.

Der Austausch zwischen Unis und Unternehmen sei sehr gering, und unter den 100 besten Universitäten der Welt befinde sich keine spanische, moniert Spaniens oberster Banker. Er fordert deshalb eine grundlegende Reform des Bildungssystems und der – in Spanien nahezu inexistenten – Arbeitsvermittlung.

Beide Punkte finden sich im Entwurf für den spanischen Wiederaufbauplan. 18 Prozent des EU-Geldes sollen in die Bildung fließen, unter anderem in die Vermittlung von digitalen Fähigkeiten und in die Etablierung einer dualen Ausbildung. Deren Einführung ist bereits seit Jahren in der Diskussion, immer wieder wird dabei Deutschland als leuchtendes Beispiel gelobt. Passiert ist jedoch so gut wie nichts.

II. Wachstumsanreize für Firmen

Der wohl wichtigste Grund für die fehlende Effizienz sind die vielen Kleinstfirmen: 95 Prozent der spanischen Firmen haben weniger als zehn Mitarbeiter. In Deutschland liegt der Anteil mit 89 Prozent deutlich niedriger. Kleinbetriebe sind in der Regel weniger produktiv, weil sie nicht von Skalenvorteilen profitieren und selten in Forschung und Entwicklung investieren.

„Spanien hat seine Kleinbetriebe traditionell übermäßig stark geschützt“, sagt Fernando Fernández von der Business-School IE in Madrid. Bis vor wenigen Jahren galt für sie ein geringerer Körperschaftsteuersatz als für große Betriebe. Ab 50 Mitarbeitern müssen Firmen zudem einen Betriebsrat einrichten. „Viele haben deshalb lieber ein zweites Unternehmen gegründet, statt mit dem ersten zu wachsen“, erklärt Fernández.

Gerade in einer Krise aber sind Kleinstfirmen weniger widerstandsfähig. Experten erwarten eine Flut von Pleiten, wenn am 14. März das spanische Moratorium für Insolvenzanträge endet. „Es gibt eine lange Liste von Firmen, die nicht mehr lebensfähig sind – es sei denn, ihnen werden Schulden erlassen oder direkte Hilfen gezahlt“, sagt Fernando Santiago, Chef der spanischen Kammer für Deklarationsberatung.

Besonders stark betroffen ist das Hotel- und Gastgewerbe: Die Zentralbank hält 68 Prozent der Firmen aus der Branche für finanziell gefährdet – das sind dreimal mehr als vor der Krise. Das ist gefährlich für das Land insgesamt: Der Tourismus macht zwölf Prozent der spanischen Wirtschaftsleistung aus.

Das Problem ist seit Jahren bekannt. Schon der ehemalige Premierminister Mariano Rajoy hat 2017 Anreize für mehr Wachstum angekündigt. Die amtierende Wirtschaftsministerin Nadia Calviño hat am vergangenen Freitag nun einen Gesetzentwurf zur öffentlichen Anhörung gestellt, der Wachstumshindernisse abbauen soll.

Geplant ist unter anderem, regulatorische Hürden abzuschaffen sowie Hilfen bei der Finanzierung anzubieten. Das Gesetz soll Teil des Plans für den Wiederaufbau werden, den Spanien wie alle EU-Staaten bis Ende April in Brüssel einreichen muss.

Bisher hat die Regierung von Ministerpräsident Pedro Sánchez öffentlich nur im vergangenen Oktober einen sehr allgemein gehaltenen Entwurf vorgestellt. Sie ist aber mit Brüssel über Details im Gespräch und will im März ihren finalen Plan zur Kommission schicken.

Conde-Ruiz, der von 2008 bis 2010 Generaldirektor für die Wirtschaftspolitik des damaligen Premierministers José Luis Zapatero war, hält die spanischen Pläne zwar für „zielgerichtet“. Er sagt aber auch: „Bislang sind sie noch nicht sehr konkret. Es kommt darauf an, was genau beschlossen und wie es dann auch umgesetzt wird.“

III. Investitionen in Forschung und Entwicklung

Einen kräftigen Schub benötigen auch die für die Produktivität so wichtigen Ausgaben für Forschung und Entwicklung. Spanien hinkt auch dabei in Europa hinterher – und zwar nicht die Unternehmen, sondern auch die öffentliche Hand.

Spanische Unternehmen haben 2019 gerade einmal 0,7 Prozent des Bruttoinlandprodukts für Forschung und Entwicklung ausgegeben. In Deutschland war es mehr als dreimal so viel, und auch der EU-Schnitt war mit 1,46 Prozent mehr als doppelt so hoch wie der Anteil in Spanien. Das hat unter anderem Folgen für die Gehälter. „Mittelfristig steigen die Löhne nur, wenn auch die Produktivität steigt“, sagt Ökonom Fernández.

Spaniens Ineffizienz dabei führt dazu, dass der Bruttomonatslohn mit 2045 Euro deutlich unter dem europäischen Durchschnitt von 2588 Euro liegt. Gerade junge Spanier können sich von ihrem Gehalt oft nicht einmal eine eigene Wohnung leisten. Ein Viertel aller Einwohner ist inzwischen von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht.

IV. Reform des Arbeitsmarkts

Das wiederum liegt vor allem an der hohen Arbeitslosigkeit. Sie schnellt in Spanien in Krisen sofort in die Höhe und sinkt selbst in Boomphasen kaum unter zehn Prozent. Seit 1980 liegt die durchschnittliche Arbeitslosenquote in Spanien bei 17 Prozent.

Es ist in der EU die zweithöchste hinter Griechenland. Besonders betroffen sind Geringqualifizierte und Jugendliche. Ende 2020 hatten 41 Prozent der unter 25-Jährigen keinen Job – mehr als doppelt so viele wie im EU-Durchschnitt.

Gerade die Jungen haben häufig nur zeitlich befristete Arbeitsverträge. Laufen die in einer Krise aus, stehen die Betroffenen sofort auf der Straße. In Spanien ist ein Viertel aller Verträge befristet – mehr als in jedem anderen EU-Land.

Neben vielen anderen negativen Folgen schadet das auch der Effizienz: „Unternehmen investieren nicht in die Weiterbildung von befristeten Mitarbeitern, was wiederum die Produktivität senkt“, sagt Ökonom Conde Ruiz.

Experten fordern seit Langem eine Reform des Arbeitsmarkts. Aber just darüber ist sich die spanische Koalition aus Sozialisten und Linkspopulisten nicht einig, und auch die Gespräche mit den Sozialpartnern dazu laufen derzeit noch.

Es ist kaum vorstellbar, dass eine Lösung steht, bis Madrid im März seinen finalen Wiederaufbauplan nach Brüssel schicken will. „Die Arbeitsgesetzgebung ist politisch sehr sensibel, und seit 2012 hat sich niemand mehr getraut, sie anzufassen“, sagt Ignacio de la Torre vom Finanzberater Arcano Partners.

Die Kraft der EU-Milliarden

Er rechnet grundsätzlich nicht damit, dass die EU-Gelder die Strukturen der spanischen Wirtschaft verändern werden. „Für wirklich tiefgreifende Reformen fehlt der politische Mut“, sagt er. Strukturreformen zeigten ihre Wirkung erst nach zehn oder 15 Jahren. Politiker richteten sich dagegen an der nächsten Wahl aus. „Es wird eher darum gehen, die Investitionen so anzulegen, dass sie die Wirtschaftsleistung steigern“, sagt er.

Die spanische Regierung ist dabei für das laufende Jahr sehr optimistisch: Sie rechnet damit, dass die Wirtschaft um 9,8 Prozent zulegt – 2,6 Prozentpunkte davon entfallen auf die Effekte der EU-Milliarden.

Wirtschaftsministerin Calviño hofft zudem, dass der kräftige Aufschwung ein weiteres spanisches Problem zumindest abschwächt: das der hohen Schulden. „Wenn wir wie erwartet ein starkes Wachstum im zweiten Halbjahr dieses Jahres sehen, hoffen wir, dass das Verhältnis der Schulden zur Wirtschaftsleistung 2021 sinkt“, sagte sie vor Kurzem auf einer Veranstaltung von Handelsblatt, „Zeit“, „Wirtschaftswoche“ und „Tagesspiegel“.

Die spanischen Staatsschulden sind im vergangenen Jahr von 96 auf 117 Prozent der Wirtschaftsleistung in die Höhe geschnellt und liegen jetzt bei 1,3 Billionen Euro. Dabei hat just die Pandemie gezeigt, wie gefährlich hohe Schulden in einer Krise sind: Madrid hat bislang deutlich weniger Geld für direkte Hilfen an Unternehmen ausgegeben als Sparmeister Deutschland.