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Zahlungsdienstleister sind empört über die Glücksspielaufsicht

Das niedersächsische Innenministerium will, dass Finanzinstitute auf Zuruf Zahlungen an bestimmte Glücksspielanbieter unterbinden. Die fürchten Behördenwillkür.

Kurz vor der Liberalisierung des Glücksspielrechts in Deutschland sorgt das scharfe Vorgehen der Behörden gegen Zahlungsdienstleister der Branche für Aufruhr. Denn die Behörden nehmen die Zahlungsanbieter verstärkt in die Pflicht. „Damit macht die Politik die Dienstleister zu Erfüllungsgehilfen zur Durchsetzung eines nicht funktionierenden Glücksspielrechts“, sagt ein leitender Manager der Branche.

Jüngster Stein des Anstoßes war eine Pressemitteilung des niedersächsischen Innenministers Boris Pistorius (SPD): „Nach wie vor erwarten wir von den Unternehmen der Finanzbranche, dass sie ihrer Verantwortung gerecht werden und die Zusammenarbeit mit Unternehmen, die illegales Glücksspiel betreiben, kritisch überprüfen und notfalls sofort beenden“, hieß es in dem Schreiben von Ende April. Und weiter: „Sie sind gesetzlich verpflichtet, Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel zu unterlassen – tun sie dies nicht, werden wir tätig.“

Die Drohung macht Eindruck. Für die Angehörigen dieser stark regulierten Branche ist eine Untersagungsverfügung von einer Aufsichtsbehörde mit einem beträchtlichen Risiko verbunden. „Zum Reputationsverlust kommt hinzu, dass man dadurch ins Visier der eigenen Aufsicht gerät“, erläutert ein Spitzenmanager eines Zahlungsdienstleisters, der anonym bleiben möchte.

In der Pressemitteilung verkündet die Glücksspielaufsicht, dass sie gegen einen international tätigen Zahlungsdienstleister eine solche Verfügung erlassen habe, und droht: „Weitere Untersagungsverfügungen sind in der Vorbereitung und werden voraussichtlich folgen.“

Dabei geht es nicht nur gegen spezialisierte Nischenanbieter. Der Glücksspielaufsicht geht es nach eigener Ankündigung darum, „nunmehr die deutschen Banken und Sparkassen einzelfallunabhängig und branchenweit zu sensibilisieren und an ihre Verantwortung in diesem Zusammenhang zu erinnern“.

Die Glücksspielaufsicht ist in Deutschland Ländersache. Niedersachsen ist nach dem Glücksspielstaatsvertrag bundesweit für das Payment Blocking, also die Verhinderung von Zahlungen an Anbieter unerlaubten Glücksspiels, zuständig.

Offensive kurz vor Torschluss

Der gesteigerte Nachdruck, mit dem die Glücksspielaufsicht gerade jetzt Druck auf die Zahlungsanbieter macht, verärgert die Betroffenen. Denn die Länder haben sich vor Kurzem auf einen neuen Glücksspielstaatsvertrag geeinigt, der die traditionell besonders restriktiven deutschen Regeln denen in vielen anderen EU-Ländern annähern soll. Eine Verabschiedung gilt als Formsache.

Dann würde ab Juli 2021 erstmals das Angebot von Sportwetten, Casino- und Automatenspielen im Internet lizenzierungsfähig. Viele der Anbieter, gegen deren Finanzdienstleister die Niedersachsen jetzt vorgehen, könnten bald eine Lizenz auch für Deutschland haben.

Das Innenministerium in Hannover zieht sich auf Anfrage auf die noch geltende Rechtslage zurück: „Das Internetverbot des § 4 Abs. 4 Glücksspielstaatsvertrag ist geltendes Recht. Ob und inwieweit Veranstalter von unerlaubtem Online-Glücksspiel im Hinblick auf eine angedachte staatsvertragliche Neuregelung ab dem 01.07.2021 die Möglichkeit erhalten könnten, eine Erlaubnis für ihr Glücksspielangebot zu erhalten, bedarf keiner näheren Erörterung.“

Die Zahlungsdienstleister befürchten Konflikte mit dem Datenschutzrecht, wenn sie dem Ansinnen nachkommen wollten, Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel zu blockieren. Denn das Glücksspielangebot ist oft nur unerlaubt, soweit Kunden von Deutschland aus spielen. Die Zahlungsdienstleister müssten zum Zweck des Blockierens erheben, von wo aus eine Zahlung erfolgt, und darüber hinaus annehmen, dass das auch das Land ist, von dem aus gespielt wird.

Datenschützer warnen

Der frühere Bundesdatenschutzbeauftragte Peter Schaar hat in einem Kurzgutachten festgestellt, die Aufforderung zum Payment Blocking bürde den Unternehmen ein erhebliches Risiko auf, gegen die Datenschutz-Grundverordnung zu verstoßen. Denn sie hätten keine Genehmigung, personenbezogene Daten zu diesem Zweck zu erheben und zu verwenden.

Auch das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein, eine Landesbehörde, war 2015 zu dem Ergebnis gelangt, dass eine effektive Durchsetzung des Financial Blocking gegen unerlaubtes Glücksspiel unter Beachtung des Datenschutzrechts nicht möglich ist.

In Hannover hält man das für ein Problem, das die Finanzdienstleister allein lösen müssen – wenn es nicht anders geht, indem sie die Zusammenarbeit mit einem Anbieter gänzlich beenden. „In welcher Form die am Zahlungsverkehr Beteiligten dem Mitwirkungsverbot nachkommen, bleibt ihnen überlassen. Dies gilt auch für die datenschutzrechtliche Bewertung der zu treffenden Maßnahmen“, schreibt dazu das Innenministerium auf Anfrage.

Der Manager eines Zahlungsdienstleisters kritisiert: „Letztlich würde das bedeuten, dass ein international tätiger Anbieter, der für einen ebenfalls international tätigen Glücksspielbetreiber den Zahlungsverkehr abwickelt, seine Leistungen insgesamt einstellen müsste, weil dieser Anbieter ein Problem mit der Aufsicht in Niedersachsen hat.“

Für die Zahlungsanbieter nährt das Vorgehen der Aufsicht den Verdacht, dass sie mit ihrer derzeitigen Offensive schnell noch, bevor der neue Staatsvertrag greift, den Glücksspielanbietern dauerhaft die Tätigkeit in Deutschland erschweren will, indem sie Zahlungsanbieter zwingt, Geschäftsbeziehungen abzubrechen.

Politisch ist die Liberalisierung des Glücksspielrechts umstritten. „Wir brauchen eine konzertierte Zusammenarbeit von Bund und Ländern gegen Schwarzgeld im Internet statt der geplanten Liberalisierung von Online-Zockerbuden“, kritisierte jüngst im Handelsblatt der Linken-Bundestagsabgeordnete Fabio De Masi den neuen Staatsvertrag. Für ihn ist das Vorgehen gegen Finanzdienstleister noch viel zu zaghaft, denn: „Ohne Zahlungsdienstleister wäre Online-Glücksspiel tot.“  Es sei ein Skandal, dass die Finanzaufsicht untätig ist und die Finanzflüsse nicht unterbindet, kritisiert er.

Branche vermisst Rechtssicherheit

Aus Sicht der Zahlungsdienstleister und der Glücksspielbranche liegt der Skandal eher darin, dass sich die Bundesländer in Deutschland seit vielen Jahren sehr schwer damit tun, gemeinsam einen einheitlichen und gerichtsfesten Rechtsrahmen für die Online-Casinos zu schaffen. „In Deutschland gibt es traditionell eine Verbotskultur zum Schutz des Monopols der staatlichen Lotterieanbieter“, meint Jörg Hofmann, der verschiedene Glücksspielanbieter berät.

Einige Gerichtsurteile hätten dieses Konzept gestört, aber man wolle nicht davon lassen. „In Verbindung mit der Zuständigkeit von 16 Bundesländern ist es bislang nicht gelungen, eine tragfähige und rechtssichere Glücksspielregulierung zu schaffen“, kritisiert der Heidelberger Rechtsanwalt.

Sowohl der Europäische Gerichtshof als auch das Bundesverfassungsgericht haben wichtige Teile des deutschen Glücksspielrechts in der Vergangenheit für ungültig erklärt. Das Verfahren zur Sportwetten-Lizenzvergabe ist derzeit zum Frust der Anbieter ausgesetzt, weil das Landgericht Darmstadt am 1. April das vorgesehene intransparente Verfahren für rechtswidrig erklärt hat.

Man könne nicht davon ausgehen, dass Aktivitäten tatsächlich rechtswidrig seien, nur weil eine Länderbehörde das so sehe, heißt es aus der Zahlungsverkehrsbranche. Das führe zu der Sorge, sich gegenüber dem Vertragspartner schadensersatzpflichtig zu machen, wenn man Zahlungen ohne Gerichtsbeschluss einfach auf behördlichen Zuruf nicht mehr ausführe. Auch Ärger mit der eigenen Aufsicht könne man dann nicht ausschließen.

Zumindest die letzte Sorge scheint unbegründet. Der Finanzaufsicht Bafin sind die Problematik und die Argumente der Zahlungsdienstleister bekannt. Öffentliche Unterstützung kommt von dort nicht. „Betroffene Institute haben einer formellen Anordnung der Glücksspielaufsicht grundsätzlich Folge zu leisten, wobei ihnen selbstverständlich der Rechtsweg zum Verwaltungsgericht offensteht“, erklärt die Behörde auf Anfrage des Handelsblatts.

Andererseits scheint die Bafin sich allerdings auch nicht an der Offensive der Hannoveraner Behörde zu beteiligen. Sie hätte dafür deutlich schärfere Druckmittel. Aus der Antwort der Bundesregierung auf eine Anfrage des Abgeordneten De Masi geht hervor, dass die Bafin in den vergangenen fünf Jahren keine Verstöße gegen geldwäscherechtliche Pflichten mit Bezug zu Internet-Glücksspiel und der Abwicklung von Zahlungen in diesem Zusammenhang festgestellt hat.

In der Finanzbranche ist man der Meinung, dass die Glücksspielaufsicht erst einmal versuchen müsste, bei den Anbietern direkt für Abhilfe zu sorgen, bevor sie sich an die Zahlungsdienste wendet. Das Innenministerium in Hannover sieht das anders: „Zu den Voraussetzungen für Maßnahmen zur Zahlungsunterbindung gemäß § 9 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag gehört nicht, dass das betreffende Glücksspiel bereits untersagt ist“, heißt es von dort. Maßnahmen der Zahlungsunterbindung stellten unabhängige Instrumente der Glücksspielaufsicht dar. Da sie an unerlaubtes und nicht an untersagtes Glücksspiel anknüpften, müssten Zahlungen auch ohne eine Untersagung oder ein Gerichtsurteil unterbunden werden.

Der neue Staatsvertrag soll diesen Streit beenden, denn dort steht ausdrücklich, dass die Aufsicht direkt das Payment Blocking anordnen kann. Die Zahlungsdienstleister fürchten einen Präzedenzfall, wenn diese Neuregelung vor Gericht Bestand haben sollte. Der Gesetzgeber könnte sich generell darauf verlegen, bei jeder Art von vermeintlich oder tatsächlich unerlaubtem Tun die Zahlungsdienstleister zu verpflichten, auf behördlichen Zuruf die Zusammenarbeit einzustellen, so die Sorge.

Neu in den reformierten Staatsvertrag aufgenommen wurde eine Ermächtigung für die Glücksspielaufsicht, eine Sperrung der Internetseite eines unkooperativen Anbieters unerlaubten Glücksspiels zu verfügen – aus Sicht der Zahlungsdienstleister eine überfällige Maßnahme. Die Aufsicht wäre dann nicht mehr allein auf das Payment Blocking angewiesen, um die Nutzung illegaler Angebote zu unterbinden.