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Vorbild Schweden: Deutschland wird schleichend zum Steuerstaat

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Der deutsche Sozialstaat wird immer weniger aus Beiträgen und immer stärker aus Steuern finanziert. Dies könnte höhere Belastungen zur Folge haben.

Der Sozialstaat wird immer weniger über Beiträge und immer stärker über Steuern finanziert. Foto: dpa
Der Sozialstaat wird immer weniger über Beiträge und immer stärker über Steuern finanziert. Foto: dpa

An diesem Freitag endet im Bundestag die große Haushaltswoche. In den vergangenen Tagen diskutierte das Parlament viel über die Finanzlücken: Fast 100 Milliarden Euro neue Schulden muss der Bund nächstes Jahr machen. Und auch in der Finanzplanung bis 2024 klaffen Löcher von rund 130 Milliarden Euro.

In diesen schwindelerregenden Zahlen versteckt sich ein Trend, über den im Parlament gar nicht gesprochen wurde: In Deutschland findet gerade ein schleichender Systemwechsel statt. Der Sozialstaat wird immer weniger über Beiträge und immer stärker über Steuern finanziert. Deutschland orientiert sich damit am skandinavischen Wohlfahrtssystem – mit möglicherweise gravierenden Folgen für den einzelnen Bürger.

Denn wenn der Staat mehr Steuermittel für den Sozialstaat aufbringt, bedeutet das nahezu zwangsläufig höhere Steuern. Ifo-Forscher Andreas Peichl sagt: „Es wird die Zeit der Steuererhöhungen kommen. Ich vermute, dass die Mehrwertsteuer nach der Bundestagswahl auf den EU-Durchschnitt von 20 oder 21 Prozent angehoben und der Spitzensteuersatz steigen wird.“

Andere Ökonomen und Politiker sehen das ähnlich. Denn die Coronakrise hat nicht nur bei den Steuereinnahmen, sondern auch in die Sozialkassen riesige Löcher gerissen. Die Beiträge zu den Kassen sollen aber nicht steigen: Die Bundesregierung hat sie selbst bis Ende 2021 bei 40 Prozent gedeckelt.

Bei den Sozialausgaben sparen will aber auch niemand, weil dies krisenverstärkend wirkt. Darum bleibt nur ein Ausweg, um die Löcher zu schließen: Sie müssen mit Steuermitteln gestopft werden.

Genau dies geschieht in historischem Ausmaß. 2020 und 2021 erhalten Renten-, Pflege-, Kranken- und Arbeitslosenversicherung außerordentliche Bundeszuschüsse in Höhe von 21 Milliarden Euro. In solch einer historischen Krise sei das durchaus begründet, sagt der Ökonom Martin Werding. „Es besteht aber die Gefahr, eine Tür aufzustoßen, die man nicht mehr zubekommt.“

Finanzdruck durch Pandemie gestiegen

Denn die Löcher sind nicht nur der Coronakrise geschuldet. Dass der Finanzbedarf deutlich steigt, hat auch viel mit den teuren Sozialreformen der Koalition zu tun. Und die Lage wird sich weiter verschärfen, wenn Mitte des Jahrzehnts die geburtenstarken Jahrgänge in Rente gehen.

Die Verrentung der Babyboomer wird den Zuschuss aus dem Bundeshaushalt an die Rentenversicherung noch stärker in die Höhe treiben. Schon in diesem Jahr stieg er erstmals über 100 Milliarden Euro. Das liegt an der Alterung der Gesellschaft, aber eben auch an der Koalition.

Laut Bundesrechnungshof belaufen sich die Mehrausgaben der Rentenreformen seit 2013 bis 2025 auf 177 Milliarden Euro. Die Haushaltsrisiken seien „beträchtlich“, da „weitgehend automatisch“ immer mehr Steuermittel in die Rentenkasse fließen.

Erstmalig erhält auch die Pflegeversicherung in diesem Jahr einen Steuerzuschuss von 1,8 Milliarden Euro. Zwischen 2015 und 2019 stiegen die Pflegeausgaben von 29 auf 44 Milliarden Euro, bis 2030 droht ein Anstieg auf 74 Milliarden Euro.

Und der Finanzdruck ist durch Corona noch gestiegen: In der Pandemie hat die Forderung nach besseren Gehältern für Pflegekräfte besonderes Gewicht erhalten. Derzeit wird über einen flächendeckenden Tarifvertrag in der Altenpflege verhandelt, der Mehrkosten von bis zu 5,2 Milliarden Euro jährlich bedeuten könnte. Auch 2021 könnte die Pflegeversicherung einen Zuschuss brauchen.

Ebenso mehr Steuermittel braucht die gesetzliche Krankenversicherung (GKV). Zuletzt betrug der Zuschuss 14,5 Milliarden Euro, 2021 soll es nun ein Drittel mehr sein. Ursprünglich sollte dieser Zuschuss jene Leistungen abgelten, die nicht zum eigentlichen Auftrag der Sozialversicherung gehören.



Steuerfinanzierung: Für Parteien attraktiv

Die beitragsfreie Mitversicherung von Kindern zum Beispiel. Doch von dieser Idee hat sich der Zuschuss immer mehr entkoppelt. Stattdessen scheint es darum zu gehen, einen Beitragsanstieg zu verhindern.

Wie in der Pflege hat auch in der Gesundheitsversicherung das Finanzloch viel mit den teuren Gesetzen der vergangenen Jahre zu tun, die zunehmend ihre Finanzwirkung entfalten. Zum Beispiel sollten Kassenpatienten schneller Arzttermine bekommen.

Darum wurden finanzielle Anreize geschaffen, die laut Minister Jens Spahn (CDU) 600 Millionen Euro pro Jahr kosten sollten. Laut GKV-Spitzenverband dürften die Belastungen aber locker doppelt so hoch ausfallen.

Grundsätzlich ist es durchaus eine Option, den Sozialstaat stärker aus Steuermitteln zu finanzieren. „Die Finanzierung aus Steuern ist effizienter als aus Sozialbeiträgen, weil über das Steuersystem mehr Menschen in die Finanzierung einbezogen werden“, sagt Ökonom Peichl.

Ebenso könnten Arbeitgeber dadurch entlastet werden. Nicht ohne Grund war die Diskussion über eine Steuerfinanzierung des Sozialstaats vor 15 Jahren am größten, als Deutschland als „kranker Mann Europas“ betitelt wurde und die Sozialbeiträge als wesentlicher Grund dafür galten.

Zudem kann die Politik bei einer Steuerfinanzierung klarer festlegen, wie viel Umverteilung sie will. „Die Frage, wie viel Staat wollen wir und wer bezahlt dafür, ließe sich über eine stärkere Steuerfinanzierung leichter beantworten“, so Peichl.

Dies macht es für die Parteien attraktiv, auf eine stärkere Steuerfinanzierung zu setzen. So tüftelt eine SPD-Arbeitsgruppe unter Leitung von Parteivize Kevin Kühnert gerade an einem Sozialstaatskonzept für den Wahlkampf. In einem Entwurf, der dem Handelsblatt vorliegt, heißt es, die Rente müsse „gerecht finanziert“ werden: „Höhere Einkommen müssen stärker und über Steuerzuschüsse an der solidarischen Finanzierung ausreichend beteiligt werden.“

Allerdings ist ein Vorteil des Versicherungssystems, dass jeder genau nachvollziehen kann, wohin das Geld fließt. „Das schafft Kontrollmöglichkeiten. Eine Steuerfinanzierung macht das System sehr intransparent“, sagt Werding.

Rentenreformen nötig

Das zeigt sich beispielhaft bei der Rente. Wie sich die Höhe des Rentenzuschusses zusammensetzt und für was die Mittel genau fließen, ist ein Mysterium. Rentenexperte Bert Rürup, der auch Chef des Handelsblatt Research Institute ist, sagt: „Zwischen dem Umfang der steuerlichen Kofinanzierung der Rentenversicherung und deren Ausgaben für versicherungsfremde Leistungen besteht kein klarer Zusammenhang. Denn es gibt weder eine exakte Definition für diese Leistungen noch einen offiziellen Katalog.“

Die größte Gefahr einer Steuerfinanzierung liegt aber woanders. „Die Versuchung ist groß, Mehrausgaben in den Sozialkassen über Steuererhöhungen zu finanzieren“, sagt Werding. So werden die Sozialbeiträge infolge der Alterung der Gesellschaft zwar steigen. Allerdings könnten Erhöhungen schnell an eine Grenze stoßen. Und zwar dann, wenn die Unternehmen unter zu hohen Lohnnebenkosten leiden.

Die zweite Option, Lücken zu schließen, wären Ausgabenkürzungen. „Wer den Kern des Sozialstaats intakt halten will, kommt um Strukturreformen bei Rente, Gesundheit und Pflege nicht herum“, sagt Werding.

Der Ökonom legte im August als Vorsitzender einer von den Arbeitgebern eingesetzten Sozialstaatskommission Empfehlungen zur Zukunft der Sozialversicherungen vor, um die Sozialbeiträge dauerhaft bei 40 Prozent zu stabilisieren und den Marsch in den Steuerstaat aufzuhalten.

Die absehbaren demografiebedingten Mehrausgaben des Sozialstaats über den Bundeshaushalt zu finanzieren sei definitiv nicht darstellbar. Das Gremium empfiehlt daher eine Kopplung des Rentenalters an die Lebenserwartung, die Abschaffung des vorzeitigen Renteneintritts ohne Abschläge und mehr Wahltarife mit einkommensunabhängigen Zusatzbeiträgen in der Krankenversicherung.

Ökonomen sind skeptisch

Auch Rürup sagt: „Ich befürchte, dass die Zukunfts- und Wachstumsorientierung unserer mit einem Alterungsschub konfrontierten Sozialversicherungssysteme ohne nachhaltigkeitsorientierte Reformen schwindet – obwohl immer mehr Steuermittel in diese Systeme gepumpt werden.“

Doch Ökonomen sind skeptisch, dass sich die Politik zu solchen Reformen durchringt. Bei Steuererhöhungen ist nur der Finanzminister der Buhmann. Und im Nachgang von Corona gibt es dafür vielleicht sogar Verständnis. Für Sozialkürzungen werden aber alle Minister und Abgeordneten von den Wählern in Haftung genommen.

Viele Ökonomen halten es für wahrscheinlich, dass die Politik den einfachsten Weg geht und Löcher zu einem maßgeblichen Teil durch höhere Steuern stopft. Sie tippen dabei insbesondere auf die Mehrwertsteuer, da sie viel Geld einspielt und leicht zu erhöhen ist. „Wenn eine Mehrwertsteuererhöhung erforderlich ist, wird man in den sauren Apfel beißen müssen“, fürchtet Werding.

Bundesfinanzminister Olaf Scholz sagte kürzlich auf den Hinweis, viele Ökonomen würden bereits darauf wetten, dass in absehbarer Zeit die Mehrwertsteuer steigen wird, man solle sich über die Quoten kundig machen. „Halten Sie dagegen, Sie können viel Geld verdienen.“ Was er nicht sagte: Dass er als SPD-Kanzlerkandidat eine Mehrwertsteuererhöhung ausschließt.