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Inside Finanzaufsicht: Woran es bei der Bafin wirklich hapert

·Lesedauer: 8 Min.

Zusätzliche Kompetenzen alleine reichen nicht: Laut Insidern und Experten braucht die Finanzaufsicht als Konsequenz aus dem Wirecard-Skandal vor allem mehr Expertise und mehr eigene Prüfer.

Der Staatssekretär im Finanzministerium gilt als Positivbeispiel für einen Seitenwechsel. Foto: dpa
Der Staatssekretär im Finanzministerium gilt als Positivbeispiel für einen Seitenwechsel. Foto: dpa

Es waren peinliche Bemerkungen, die sich ein potenzieller Kanzlerkandidat kaum leisten kann. „Die Bafin ist vielleicht gut darin, mittelständischen Unternehmen nachzuweisen, dass Handwerkerrechnungen falsch eingebucht wurden“, sagte Grünen-Co-Chef Robert Habeck im Sommer in einem Interview. „Aber sie ist schlecht darin, internationale Finanzakteure zu kontrollieren.“

Habeck zog damit reichlich Spott auf sich. Denn tatsächlich beaufsichtigt die deutsche Finanzaufsicht Bafin Banken, Versicherer und Kapitalmarktgesellschaften. Handwerkerrechnungen kontrolliert dagegen das Finanzamt. Habecks Äußerungen zeigen, dass selbst manche Spitzenpolitiker nicht wissen, was die Bankenkontrolleure genau machen. Und dieses Manko spiegelt sich aus Sicht von Experten und Insidern auch in der öffentlichen Debatte über eine Reform der Bonner Behörde wider.

Das Handelsblatt hat sich bei aktuellen und ehemaligen Mitarbeitern, Finanzpolitikern sowie Fachleuten aus dem In- und Ausland umgehört, wo die Schwächen der deutschen Aufseher tatsächlich liegen – und wie sie behoben werden können. Ihr Tenor: Neue Kompetenzen allein werden nicht reichen, um die Bafin nach dem Betrugsskandal beim Zahlungsdienstleister Wirecard schlagkräftiger zu machen. Entscheidend ist vielmehr, dass die Behörde selbst mehr qualifiziertes Personal bekommt, um Bilanzen zu durchforsten und Unternehmen bei Prüfungen vor Ort auf die Finger zu schauen.

„Die Bafin ist ein einziges großes strukturelles Personalproblem“, sagt ein früherer Mitarbeiter. Nur wenige Beschäftigte hätten je ein Unternehmen von innen gesehen, es gebe so gut wie keine Spezialisten für Wirtschaftsprüfung oder Forensik.

„In der Bafin sitzen viele Beamte mit juristischem Hintergrund, die an ihren Schreibtischen abnicken, was ihnen von außen vorgelegt wird, und Strichlisten abhaken“, moniert der Ex-Mitarbeiter. Deshalb bringe es nichts, einfach 100 oder mehr neue Beamte einzustellen. „Das ist nur Schaufensterpolitik. Solange sich an der Qualifikation des Personals nichts ändert, wird sich gar nichts ändern.“

Ein anderer langjähriger Bafin-Beschäftigter sieht das ähnlich. „Wir brauchen nicht einfach nur mehr Leute, sondern müssen näher an die Unternehmen ran“, sagt er. Die Zahl der eigenen Prüfer in der Banken- und Wertpapieraufsicht sei aktuell viel zu niedrig, um den Finanzsektor effektiv zu überwachen.

Gerhard Schick, Vorstand der Bürgerbewegung Finanzwende, teilt diese Einschätzung. Statt permanent Prüfaufträge an Dritte zu vergeben, müsse die Bafin selbst Kompetenzen aufbauen, fordert er. An Wirtschaftsprüfer ausgelagert werden sollten Untersuchungen aus Sicht von Schick künftig nur noch in Ausnahmefällen – etwa bei technischen Nischenthemen oder Vorfällen im Ausland.

Als Vorbild nennt Schick die US-Einlagensicherung FDIC, die gleichzeitig auch ein wichtiger Bankenregulierer ist und in erster Linie auf eigene Prüfer setzt. Berater könnten für forensische Untersuchungen hinzugezogen werden oder für Bereiche, in denen neue Technologien zum Einsatz kommen, sagte die ehemalige FDIC-Chefin Sheila Bair dem Handelsblatt. „Doch die eigentliche Analyse sollten die Aufseher der Behörde machen. Das sollte man nicht aus der Hand geben.“

Sollte es ein Wissensdefizit geben, müsse man die Aufseher entsprechend schulen, statt Aufgaben schlicht an Berater auszulagern, findet Bair, die kürzlich die Leitung des Verwaltungsrats beim Hypothekenfinanzierer Fannie Mae übernommen hat.

Die Bankenregulierer der Federal Reserve waren bis vor zwei Jahren noch in den Zentralen der US-Institute vor Ort, die sie beaufsichtigt haben. Das wurde unter Fed-Chef Jerome Powell abgeschafft. Bair hält das für einen Fehler. „Einige glauben, dass die Präsenz vor Ort die Aufseher weniger unabhängig macht, weil sie eine zu große Nähe zu den Mitarbeitern der Bank aufbauen“, sagt sie. Andererseits sei allein die Präsenz der Regulierer in den Bankentürmen „eine gute Erinnerung, dass sie regulierte Institute sind“.

Nur fünf Wirtschaftsprüfer

Im Vergleich zu den US-Behörden ist die Bafin bei der Kontrolle von Banken und Unternehmen deutlich stärker auf Dritte angewiesen. Aus einer Kleinen Anfrage des Linken-Abgeordneten Fabio De Masi geht hervor, dass die Behörde derzeit lediglich fünf Experten mit einer Zulassung als Wirtschaftsprüfer beschäftigt. „Damit bleibt die Bafin in gefährlicher Abhängigkeit von den Big Four“ – also von den Wirtschaftsprüfungsgesellschaften Deloitte, EY, KPMG und PwC –, kritisiert De Masi.

Wenn die Bafin Unternehmen prüft, kann sie dies entweder mit eigenen Mitarbeitern tun oder Wirtschaftsprüfer, Beratungsfirmen oder die Bundesbank damit beauftragen. Bei der Bankenaufsicht ist gesetzlich geregelt, dass Prüfungen vor Ort in der Regel Bundesbank-Mitarbeiter übernehmen. Bafin-Beschäftigte können jedoch daran teilnehmen, wenn sie sich selbst ein Bild von der Lage verschaffen wollen.

In der Praxis geschieht dies jedoch eher selten. „Insgesamt nehmen 105 Beschäftigte der Bafin regelmäßig an Vor-Ort-Prüfungen von Banken und Finanzdienstleistern teil“, schreibt die Bundesregierung in ihrer Antwort auf die Linken-Anfrage. Das entspricht knapp vier Prozent aller 2722 Mitarbeiter, die die Bafin Ende 2019 beschäftigte.

Die Angaben beziehen sich laut Bundesregierung zwar nur auf Prüfungen, die in die Zuständigkeit der Bafin und nicht der EZB fallen. Dennoch hat sich mittlerweile sowohl im Finanzministerium als auch in der Bafin-Spitze die Einsicht durchgesetzt, dass die Bafin mehr eigenes Personal benötigt.

„Wir waren nicht eng genug dran“

Die Bonner Behörde habe in der Vergangenheit zwar eigene Prüfungskapazitäten aufgebaut, sagte der oberste Bafin-Bankenaufseher Raimund Röseler im November auf der Handelsblatt-Tagung „European Banking Regulation“. Aber: „Ich glaube, das müssen wir ausbauen.“

Aktuell konzentriert sich die Behörde laut Röseler stark auf die Eigenkapital- und Liquiditätsausstattung von Banken. Das sei für traditionelle Kreditbanken sinnvoll, nicht aber für Finanzdienstleister aus dem Technologiesektor. „Da sind viel mehr Leute gefordert, die viel enger mit den Banken interagieren, viel besser verstehen: ‚Was macht die einzelne Bank für ein Geschäft?‘“

Wirecard habe im Zahlungsverkehr beispielsweise eine Marge von rund sechs Prozent ausgewiesen, sagte Röseler. „Wer in dem Markt aktiv ist, weiß, dass sechs Prozent auffällig sind.“ Die 2018 zusammengebrochene Dero Bank habe zwei Drittel des Provisionsertrages mit einem Kunden gemacht. „Das ist natürlich aufgefallen“, sagte Röseler „Aber wir müssen selbstkritisch sehen: Wir waren wahrscheinlich nicht eng genug an solchen Banken dran.“

Finanzwende-Vorstand Schick sieht das ähnlich. „Es fehlt an der ökonomischen Durchdringung der Geschäftsmodelle“, sagt er. „Deshalb erkennt die Bafin kriminelle Geschäftsmodelle nicht.“

Das sei auch bei den sogenannten Cum-Ex-Geschäften, durch die ein Milliardenschaden für den Steuerzahler entstand, der Fall gewesen. Die Bafin hätte sich hier aus Sicht von Schick genauer anschauen müssen, warum es rund um den Dividendenstichtag so viele Aktiengeschäfte gab – und womit die Handelsabteilungen der Banken so viel Geld verdienten.

Im Finanzsektor gibt es zur Kompetenz der Bafin unterschiedliche Einschätzungen. Manche Institute berichten, dass Bafin-Mitarbeiter bei Themen wie der Liquiditätssteuerung sehr eng am Ball sind und sich auch mit kleinsten Details auskennen. Andere Geldhäuser äußern dagegen den Wunsch, dass die für sie zuständigen Bafin-Mitarbeiter ihr Geschäft besser verstehen – und auf dieser Basis dann auch bessere Entscheidungen treffen.

Der FDP-Finanzexperte Florian Toncar und Aufsichtsexperte Andreas Steck von der Kanzlei Linklaters sind ist ebenfalls der Ansicht, dass die Bafin ihre prüferische Expertise stärken sollte.

„Das Fähigkeitenprofil der Bafin muss sich verbreitern: weg von einer verwaltungstechnischen Behördenkultur, stärker hin zu ökonomischem Denken“, sagt Toncar. „Dafür braucht die Bafin mehr Mitarbeiter mit Branchenerfahrung: Wirtschaftsprüfer, Bilanzexperten, IT-Spezialisten.“

„Geld ist nicht alles“

Linklaters-Anwalt Steck plädiert ebenfalls für mehr eigene Prüfer. „Es ist immer gut, selbst mehr Kompetenzen im eigenen Haus zu haben und nicht zu stark von Berichten von Dritten abzuhängen.“

Darüber hinaus fordert Steck, der Banken regelmäßig bei regulatorischen Themen berät, einen intensiveren personellen Austausch zwischen der Bafin und der privaten Wirtschaft. „In den USA und anderen Ländern sind solche Seitenwechsel üblich und tragen dazu bei, dass die Aufsichtsbehörden sehr gutes Personal bekommen.“ In den Vereinigten Staaten gelte es als Ehre, für den Regulator zu arbeiten.

„Das zeigt: Geld ist nicht alles“, sagt Steck. Eine Aufsichtsbehörde werde Mitarbeitern nie so viel bezahlen können wie Banken oder Anwaltskanzleien. „Aber wenn die Tätigkeit für die Bafin auch als mögliches Karrieresprungbrett gesehen wird, fällt es einer Behörde sicher leichter, Talente anzuziehen.“

Steck und auch Finanzwende-Vorstand Schick betonen jedoch, dass es klare Regeln braucht, um Interessenkonflikte zu vermeiden. „Ich bin für eine Debatte über die Bedingungen, damit Seitenwechsel nicht zum Schaden des Bürgers ausgehen, sondern zu einem Kompetenztransfer in den öffentlichen Sektor führen“, erklärt Schick, der von 2005 bis 2018 für die Grünen im Bundestag saß.

Jörg Kukies, der 2018 die Investmentbank Goldman Sachs verließ, um Staatssekretär im Finanzministerium zu werden, ist aus Sicht von Schick ein Beispiel, dass solche Seitenwechsel auch in Deutschland funktionieren können. „Ich bin ihn damals ziemlich angegangen, als er gewechselt ist“, erzählt Schick. „Aber ich habe den Eindruck, dass er ein paar Sachen da richtig gut macht und dass er auf der Seite des Steuerzahlers steht.“

Braucht es einen Kulturwandel?

Bei der Bafin muss sich aus Sicht von Schick neben der Personalausstattung auch die Einstellung ändern. „Oft fehlt der Bafin der entscheidende Wille, eine Veränderung für den Verbraucher durchzusetzen und Kriminalität zu bekämpfen.“

Die europäische Finanzmarkaufsicht Esma hat bei einer Untersuchung der Bafin bereits 2017 moniert, die Bonner Behörde verfolge bei Bilanzierungsthemen häufig einen „legalistischen Ansatz“. Die Bafin schrecke zum Teil davor zurück, Fehler anzuprangern, „wenn das Risiko besteht, dass ein Gericht anders entscheiden könnte“.

Schick und viele Oppositionspolitiker sind der Ansicht, dass ein Neustart bei der Bafin nur mit einem Personalwechsel an der Spitze gelingen kann. Behörden-Chef Felix Hufeld hat entsprechende Forderungen jedoch zurückgewiesen. Auch Rufe nach einem Kulturwandel bei der Bafin kann Hufeld nicht nachvollziehen. „Das ist grober Unfug“, sagte er kürzlich bei einer Konferenz. „Wir sind ein sehr harter Aufseher.“

Verantwortlich dafür, dass die Bafin den Wirecard-Skandal nicht verhindert hat, sind aus Sicht von Hufeld vor allem fehlende Befugnisse. „Wir handeln im Rahmen der rechtlichen Vorschriften“, sagt der Bafin-Präsident. „Und fehlende Kompetenzen kann man nicht durch ein Übermaß an Kultur ersetzen.“