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Warum Großprojekte so oft aus dem Ruder laufen

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Berliner Flughafen, Hamburger Elbphilharmonie, Kölner Oper: Wenn der Staat bauen lässt, wird es fast immer teurer und langwieriger als geplant. Warum eigentlich? Ein Erklärungsversuch mit dem Ökonomen Klaus Schmidt.

Der Blick vom Dach des künftigen Terminals des Hauptstadt-Airports im Jahr 2009. Foto: dpa
Der Blick vom Dach des künftigen Terminals des Hauptstadt-Airports im Jahr 2009. Foto: dpa

Klaus Schmidt, 59, ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der LMU München und Mitglied im wissenschaftlichen Beirat des Bundeswirtschaftsministeriums.

WirtschaftsWoche: Herr Schmidt, der BER ist nicht der einzige Fall von Chaos bei Großbauten, siehe Elbphilharmonie, Stuttgart 21 oder Kölner Oper. Warum laufen Großprojekte in Deutschland planerisch und finanziell so oft aus dem Ruder?
Klaus Schmidt: Es gibt eine ganze Reihe von Ursachen. Das fängt schon bei der Planung an. Die Kosten solcher Projekte werden oft aus politischen Gründen heruntergerechnet, weil die Politik das Projekt erstmal durchbekommen will. Danach überschätzt der Bauherr Staat systematisch seine Fähigkeiten des Baumanagements; oft werden in der Kalkulation zum Beispiel die Risikopuffer für unvorhergesehene Kostensteigerungen zu niedrig angesetzt. Das nächste Problem entsteht bei der Auftragsvergabe. Es gibt im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen das so genannte Mittelstandsgebot. Die Behörden sollen möglichst kleinteilig ausschreiben, damit mittelständische Betriebe mitbieten können.

Was soll daran schlecht sein, den Mittelstand zu fördern?
Das ist gut gemeint, führt aber regelmäßig zu einer ineffizienten Los-Bildung durch die Behörden. Viele Bauämter sind personell unterbesetzt. Es wäre in vielen Fällen sinnvoller, große Aufträge an einen Generalunternehmer zu vergeben, der das Projekt steuert und seinerseits die Vergabelose an mittelständische Firmen verteilt. Große Unternehmen haben schlicht mehr Erfahrung mit großen Bauprojekten und kriegen das meist effizienter hin. Sie haben bisweilen auch besseres Personal als der Staat.

Wird es für den Steuerzahler dann nicht erst recht teurer – zum Beispiel, weil sich große Firmen verbünden und ein Oligopol bilden?
Diese Gefahr ist nicht völlig von der Hand zu weisen. Ich denke aber schon, dass es hinreichenden Wettbewerb gibt, vor allem, wenn man im europäischen oder globalen Rahmen denkt. Wenn es zum Beispiel um den Bau von Flughäfen geht, gibt es weltweit eine ganze Reihe von Firmen, die das stemmen können.

Öffentliche Ausschreibungen sind in der Regel so konzipiert, dass der günstigste Anbieter den Zuschlag bekommt. Halten Sie das für sinnvoll?
Im Prinzip ist das mit Blick auf den Steuerzahler sinnvoll, weil der Wettbewerb für günstige Preise sorgt. Das Problem ist nur, dass den Auftrag bisweilen ein Billiganbieter bekommt, bei dem man schon vorher befürchten muss, dass er nicht die notwendige Qualität liefert. Wenn der während der Bauphase in die Pleite rutscht oder Nachbesserungen bei Mängeln nicht erfüllen kann, wird es für den Staat richtig teuer. Und noch etwas treibt die Kosten: Weil der Wettbewerb bei Ausschreibungen sehr hart ist, kommt es zu Ausweichstrategien der Bieter: Sie machen ihren Gewinn letztlich erst über Nachverhandlungen.

Was meinen Sie damit?
Viele Bieter geben ein Angebot ab, von dem sie wissen, dass sie damit keinen Gewinn machen. Sie wissen aber zugleich, dass die ausgeschriebene Baumaßnahme an vielen Punkten nicht so errichtet werden kann, wie es sich die Bauverwaltung vorstellt. Sobald die Bauarbeiten laufen, kommt es daher zu Nachverhandlungen – und da gibt es dann keinen Wettbewerb mehr. Gleiches gilt für nachträgliche Änderungen durch den Bauherrn, um bestimmte Interessengruppen zu befrieden, etwa beim Lärm- oder Umweltschutz. Fakt ist: Nachverhandlungen bei öffentlichen Baumaßnahmen führen zu einer systematischen Kostenexplosion.

Wie ließen sich öffentliche Vergabeverfahren verbessern?
Öffentliche Auftraggeber sollten stärker auf so genannte funktionale Ausschreibungen setzen. Das wird bisher leider nur selten gemacht. Bei dieser Ausschreibung zählt nicht nur der Preis, sondern es gibt auch detaillierte qualitative Vorgaben. Im Idealfall können Firmen sogar selbst Umsetzungsvorschläge machen. Auf diese Weise kann der Staat die Expertise der Privatwirtschaft nutzen. Ein Baukonzern, der schon mehrere Flughäfen gebaut hat, weiß nun mal besser, worauf man achten muss, als eine lokale Baubehörde, die das nur einmal in ihrer Geschichte macht.

Häufig verzögern sich große Bauprojekte auch durch Klagen, etwa von Anwohnern und Wettbewerbern. Sollte man diese juristischen Bremsen einschränken?
Unbedingt. Ich bin kein Jurist und möchte keine rechtlichen Detailvorschläge machen. Prinzipiell ist es in einem Rechtsstaat notwendig, dass Betroffene klagen können. Man sollte dies aber kanalisieren und verhindern, dass sich Klagen über mehrere Instanzen hinziehen. Am besten wäre es, Klagen schon im Vorfeld zu verhindern, indem man Betroffene frühzeitig in die Planungen einbezieht.

Rund 30 Kilometer vom neuen Berliner Flughafen entsteht derzeit im Rekordtempo die „Gigafactory“ des E-Autobauers Tesla. Was macht Elon Musk richtig?
Ich kenne die Details nicht, aber eines imponiert mir: der Elan und der Mut von Elon Musk. Einfach loszulegen, obwohl noch nicht alle Genehmigungen vorliegen, kann für ihn am Ende sehr teurer werden, wenn etwas schief läuft.

Der wissenschaftliche Beirat des Bundeswirtschaftsministeriums, dem Sie angehören, hat für Wirtschaftsminister Peter Altmaier ein Gutachten zum Zustand der Infrastruktur erstellt, das auch die Kostenexplosion bei öffentlichen Bauprojekten thematisiert. Hat sich der Minister schon gemeldet?
Ja, er hat sich in einem Brief nett bedankt und geschrieben, dass er unsere Anregungen gern aufnehmen wird. Ob und wie sich das in konkrete Politik niederschlägt, nun ja: Das wird sich zeigen.

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