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Die EU kann beim Thema Menschrechte in China den Hebel ansetzen

Felbermayr, Gabriel
·Lesedauer: 5 Min.

Beim Investitionsabkommen der EU mit China werfen Menschenrechtsexperten der EU den Verrat ihrer Prinzipien vor. Andere kritisieren die fehlende Abstimmung mit den USA. Beide Vorwürfe lassen sich entkräften.

Im Dezember einigten sich die EU-Spitzen mit dem chinesischen Präsidenten Xi Jinping auf ein Investitionsabkommen. Foto: dpa
Im Dezember einigten sich die EU-Spitzen mit dem chinesischen Präsidenten Xi Jinping auf ein Investitionsabkommen. Foto: dpa

Zufall oder nicht? Wenige Tage, nachdem die EU Ende Dezember mit einem Investitionsabkommen den Schulterschluss mit China feierte, verhängten die USA – noch unter Präsident Trump – einen Importstopp gegen chinesische Baumwolle und Tomatenprodukte. Begründung für die Sanktionen: Menschenrechtsverletzungen in der Provinz Xinjiang, wo die Mehrheit der Uiguren lebt. China wird der Unterdrückung dieser Volksgruppe beschuldigt. Die Biden-Regierung hat schon deutlich gemacht, dass sie das Thema ähnlich kritisch beurteilt wie die Vorgängerregierung. Während die Amerikaner also als Hüter von Menschenrechten auftreten, hat die EU, die selbst gerne ihre Werte hochhält, nur ihre Geschäftsinteressen mit China im Sinn? So lauten zumindest die Vorwürfe die gegen das Abkommen von verschiedenen Seiten erhoben werden.

Sollten wir mit China keine Wirtschaftsabkommen schließen, weil das Land Menschenrechte und Nachhaltigkeitsstandards missachtet? Die EU hat diese Themen zumindest in das Abkommen hineinverhandelt und Zugeständnisse erreicht, zu denen China bisher in keinem anderen Vertrag bereit war: Zur Abschaffung von Zwangsarbeit enthält das Abkommen vage Klauseln, wonach China Anstrengungen unternehmen wird, entsprechende Konventionen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) zu ratifizieren. Bislang hat China nur vier von acht ILO-Kernkonventionen zu Arbeitnehmerrechten anerkannt, und ob eine Ratifikation materiell etwas ändert muss bezweifelt werden. Als kommunistische Gesellschaft ordnet es Individualrechte für Arbeitnehmer und Unternehmen grundsätzlich den Rechten des Staates und der Gesellschaft unter.

Aber es ist illusorisch, dass die EU hier weitergehende Zugeständnisse hätte erreichen können. Schon das jetzt Erreichte ist mehr, als in jedem anderen Abkommen bislang festgehalten ist. Die Europäer hatten kaum einen Hebel in den Verhandlungen, weil sie selbst mit ihrem offenen Markt den Chinesen keine bedeutenden weiteren Zugeständnisse machen konnten. Sie hatten wenig anzubieten. Und China lässt sich in politisch sensible Streitpunkte der Innenpolitik nicht reinreden. Das hat die Hartnäckigkeit im Handelskrieg mit Trump deutlich gemacht.

EU ist nicht machtlos beim Thema Menschenrechte

Die EU ist dennoch nicht machtlos, wenn China Menschrechte oder andere Nachhaltigkeitsstandards verletzt. Die Klauseln im Abkommen zu Menschenrechten können durchaus Wirkung entfalten, denn China hat auch ein eigenes Interesse, die Europäer mit dem Abkommen friedlich zu stimmen. Der Vertrag muss nun in einem längeren Prozess ratifiziert und vom Europäischen Parlament abgesegnet werden. Absehbar wird die Menschenrechtsfrage in diesem Prozess besondere Aufmerksamkeit erfahren. Wenn China in dieser Zeit keine glaubhaften und unwiderruflichen Schritte zur Verbesserung der Arbeitnehmerrechte unternimmt, droht das Abkommen noch zu scheitern, was nicht in Chinas Interesse ist.

Zudem hat die EU seit kurzem einen Chief Trade Enforcement Officer, also einen Wächter für die Einhaltung von Handelsvereinbarungen. Setzt er seine Rolle wirksam ein, kann er den durchaus vorhandenen Einfluss der EU mehren und die Effektivität des neuen Abkommens stärken.

Das möglicherweise schärfste Schwert könnte die im Dezember vom europäischen Rat verabschiedete globale Sanktionsregelung im Bereich der Menschenrechte werden, die sich am Magnitsky Act der USA orientiert. Damit kann auch die EU nun weltweit Sanktionen gegen einzelne Personen, Firmen oder Organisationen verhängen, die an Menschenrechtsverstößen beteiligt sind. Damit entsteht die Möglichkeit, schwarze Listen zu erstellen und sehr gezielt gegen Menschenrechtsverstöße vorzugehen. Dieses Verfahren könnte noch um ein europäisches Lieferkettengesetz ergänzt werden. Das sind Instrumente, die viel effektiver sein dürften als der Versuch, generelle Regeln in einem zwischenstaatlichen Abkommen festzuhalten. Wer auch immer mit der EU Geschäfte machen will und sich an Menschenrechtsverstößen beteiligt, hat nun dieses Damoklesschwert über sich hängen. Es ist wahrscheinlich, dass die EU für den ersten Einsatz der neuen Instrumente einen sehr genauen Blick auf Xinjiang werfen wird.

Warten auf die USA wäre falsche Strategie gewesen

Hätte die EU zunächst abwarten sollen, um abgestimmt mit der neuen US-Regierung mit China verhandeln zu können? Nein, die EU kann und sollte eine eigenständige Außenwirtschaftspolitik betreiben. Die Interessen von Amerikanern und Europäern und die wirtschaftliche Ausgangslage sind nicht deckungsgleich. Ob und wann es zu einer gemeinsam abgestimmten Position mit den Amerikanern gekommen wäre, ist völlig unklar. Konturen von Bidens Chinapolitik sind noch kaum sichtbar. Die USA haben eigenen Themen mit China zu verhandeln wie die Nachverhandlung des von Trump geschlossenen Phase-1-Abkommens zur Befriedung des Handelskrieges. Dass die US-Regierung dabei EU-Interessen berücksichtigt, ist zu bezweifeln.

Die EU hat ihre komparativen Vorteile in der Industrie, die USA im Dienstleistungssektor. Beide haben gegenüber China Leistungsbilanzdefizite, dass der Amerikaner ist aber viermal so hoch gemessen am Bruttoinlandsprodukt als jenes der Europäer. Anders gesagt: Die europäischen und vor allem die deutschen Unternehmen sind mit ihrem Exportgeschäft nach China seit Jahren deutlich erfolgreicher als die amerikanischen. Vor diesem Hintergrund würde die Entwicklung einer gemeinsamen Position mit den Amerikanern schwierig sein und lange dauern.

Dennoch spricht nichts dagegen, dass die EU und die USA künftig gemeinsame Positionen in bestimmten Themenfeldern erarbeiten, die die Zusammenarbeit mit China betreffen – etwa beim besseren Schutz geistigen Eigentums in China. Das jetzt vereinbarte Abkommen steht einem gemeinsamen Vorgehen mit den USA nicht im Weg.

Unterm Strich hat die EU die Gunst der Stunde genutzt und zu geringen eigenen Kosten viel mit dem Abkommen erreicht. Ein Vorgehen gegen Menschenrechtsverletzungen wird durch das Abkommen eher befördert – jedenfalls nicht ausgebremst. Das Abkommen ist auch ein starkes Zeichen für ein gemeinsames europäisches Auftreten auf der geopolitischen Bühne. Deshalb wäre es sehr wünschenswert, wenn sich die Mitgliedsstaaten und das EU-Parlament nun hinter dieses Abkommen stellen und ein Signal der europäischen Geschlossenheit in die Welt senden.

Mehr zum Thema: Xi Jinping lässt keinen Zweifel daran, dass sich der Machtkampf mit den USA auch unter US-Präsident Biden fortsetzen wird. China bemüht sich nach Kräften, neue Bündnisse zu schmieden.