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„Auch Biden ist ein Protektionist“

·Lesedauer: 10 Min.

Der Ökonom Simon Evenett über den weltweit wachsenden Protektionismus, die Infektion des Freihandels – und die Gefahr eines weiter eskalierenden Handelskriegs zwischen den USA und China nach der US-Präsidentschaftswahl.

WirtschaftsWoche: Herr Evenett, das erste TV-Duell im US-Wahlkampf zwischen US-Präsident Trump und Herausforderer Biden ist vorbei. Wer von beiden ist der größere Protektionist?
Simon Evenett: Protektionismus in den USA hat eine lange Tradition. Trump ist nicht der erste amerikanische Präsident, der mit Zöllen die heimische Wirtschaft schützen will. Genauso wenig wird Biden der erste sein, der die Handelsbarrieren abreißt. Der nächste Präsident, wer auch immer das sein mag, wird mit seiner Handelspolitik genauso nationale Interessen verfolgen wie alle seine Vorgänger auch. Ändern wird sich nur die Art, wie er seine Ziele verpackt und wie er sie auf der Weltbühne verkauft – und da wissen wir, dass Trump zumindest der rhetorisch lautere der beiden Kandidaten ist.

Sie erwarten also, dass auch Biden den Handelskrieg mit China weiterführen wird?
Es ist ein Irrglaube, dass sich mit Biden plötzlich alle Streitereien mit Peking in Luft auflösen. Dafür ist der Konflikt zu komplex. Es geht hier nicht um einen reinen Handelsstreit, bei dem sich die Politik lediglich um Handelsbilanzdefizite und unfairen Wettbewerb sorgt. Wäre das der Fall, dann wäre die öffentliche Aufmerksamkeit – leider – bei Weitem nicht so groß. Vielmehr geht es um den Aufstieg Chinas, der den USA schon seit Jahrzehnten Sorge bereitet. Der Handelskrieg ist dafür nur ein Symptom...

...das sich aber unter Präsident Trump dramatisch verschlimmert hat.
Ja, aber auch Trumps Vorgänger haben harte Positionen gegenüber China vertreten. Selbst Obama hat immer wieder gegen Billigimporte aus Asien gewettert. Unter dem Slogan „Buy American“ hat er eine protektionistische Idee verkauft, die aus der US-Handelspolitik der 30er Jahre stammt. Damals hat der Kongress unter Präsident Herbert Hoover ein Gesetz mit dem exakt gleichen Namen verabschiedet und die Regierung dazu verpflichtetet, vorrangig bei heimischen Unternehmen zu kaufen. Vergleichbare Gesetze kamen später auch von Richard Nixon und Ronald Reagan. Unter George W. Bush hat sich die Rivalität weiter zugespitzt. Er war der erste, der China klar als strategischen Wettbewerber der USA bezeichnete und sich damit deutlich gegen das Konzept seines Vorgängers Clinton –eine strategische Partnerschaft mit China – gestellt hat. Trump hat dieser Anti-China-Politik einen neuen, aggressiveren Spin verliehen. Den Wunsch, China zu schwächen, hatten aber auch schon viele vor ihm.

Die genannten Präsidenten sind – bis auf Obama – allesamt Republikaner. Sollte Peking auf einen Sieg der Demokraten hoffen?
Die Stimmung in Washington hat sich gewandelt. Der Wahlkampf zeigt, dass mittlerweile auch die Demokraten beim Handelsthema negativ gegen China eingestellt sind. Die meisten US-Unternehmen fühlen sich handelspolitisch von Peking über den Tisch gezogen. Vor allem deswegen, weil sie am chinesischen Markt nicht so frei agieren können, wie es ihre chinesische Konkurrenz in den USA lange konnte. Diese Sicht teilen viele Demokraten. Außerdem würden sich auch das demokratische Lager freuen, wenn Pharmaprodukte und neue Technologien wieder verstärkt von US-Unternehmen erzeugt werden. Somit dürfte auch ein demokratischer Präsident eine harte Position gegenüber Peking einnehmen. Ändern würde sich nur der Stil, nicht aber die Substanz.

Sie erfassen in einer Datenbank alle protektionistischen Eingriffe von Staaten rund um den Globus. Haben Sie seit der Amtsübernahme von Donald Trump mehr zu tun?
Unsere Daten zeigen, dass Protektionismus schon lange vor der Trump-Ära immer populärer wurde. Seit 2009 gab es in jedem Jahr mehr neue Eingriffe in den Welthandel als im Vorjahr. Und zwei Drittel dieser Maßnahmen sind marktschädigend. Zwar konnten wir zwischen 2018 und 2019, also zu Hochzeit des Handelskriegs zwischen China und den USA, vor allem einen Anstieg bei den neu erlassenen Zöllen oder Importquoten beobachten. Den allgemeinen Trend hin zu mehr Protektionismus gab es aber auch schon in den Jahren davor. Mittlerweile sind wir bei über 20.000 Handelshemmnissen angelangt, die nationale Regierungen seit der Finanzkrise implementiert haben. Trump agierte höchstens als Brandbeschleuniger.

Dabei haben sich die G20-Staaten 2008 dazu verpflichtet den „historischen Fehler des Protektionismus der 30er-Jahre nicht zu wiederholen“. Was ist aus diesem Versprechen geworden?
Zynisch formuliert, haben die Staaten den Protektionismus der 30er-Jahre auch nicht wiederholt – sie haben eine ganz neue Form des Protektionismus etabliert. Ich nenne ihn den „verschleierten“ Protektionismus, weil er von gängigen Statistiken kaum erfasst wird. Dazu zählen beispielsweise Exportanreize oder Subventionen in Form von billigen Krediten, Bürgschaften oder öffentlichen Beteiligungen. Auch auf diese Weise können Staaten ihren nationalen Unternehmen einen unfairen Wettbewerbsvorteil am Weltmarkt verschaffen, ohne dabei auf Zölle oder Mengenbeschränken zurückzugreifen.

Welchen Vorteil hat diese Art der Handelspolitik?
Das Praktische daran ist, dass die handelnde Regierung auf diese Weise ein Stück weit ihre weiße Weste behält. Die Zollpolitik ist vielen Politikern zu offensichtlich und zu verpönt, als dass man sie als ein Staat, der sich nach außen hin dem Freihandel verpflichtet hat, offiziell praktizieren könnte. Außerdem würde man mit Zöllen auch den global agierenden Unternehmen im eigenen Land schaden: Einfuhrzölle verteuern die Vorleistungen, die sie von ausländischen Lieferanten beziehen, Mengenbeschränkungen hätten sogar direkte Auswirkungen auf die Geschäftstätigkeit. Bei Subventionen gibt es diese Probleme nicht.

Wie gefährlich ist der „verschleierte“ Protektionismus?
Das größte Problem ist, dass die versteckten Marktbarrieren die handelspolitische Debatte stark verzerren. Bis zwei Jahre nach der Finanzkrise war die öffentliche Aufmerksamkeit noch groß genug. Damals wurde fast jede staatliche Intervention auf den Prüfstand gestellt, weil viele Entscheidungsträger besorgt waren, dass es zu einer protektionistischen Welle wie in den 30er-Jahren kommt. Aber nur wenige Staaten haben Zollmauern aufgebaut. Die Tatsache, dass die Politik längst andere Formen des Protektionismus entwickelt hat, wird heute gerne unter den Tisch gekehrt. Zum Teil auch deswegen, weil das Regelwerk der Welthandelsorganisation WTO lückenhaft ist und viele Maßnahmen zulässt, die im Kern protektionistisch sind. Fakt ist, dass es weitaus mehr Protektionismus gibt, als den Leuten klar ist. Protektionismus mit Subventionen und Exportanreizen ist zwar stiller, aber deswegen nicht weniger gefährlich.

Subventionen sind also für einen großen Teil der Handelsverzerrungen zuständig?
Ja, jeder dritter protektionistische Eingriff, den wir seit 2008 erfasst haben, betrifft eine Subvention. Damit liegt der Anteil am Welthandel, der von subventionierten Unternehmen verzerrt ist, fast zehnmal so hoch, wie jener, der von Zöllen betroffen ist. Und noch viel entscheidender: Während der globale durchschnittliche Einfuhrzoll weltweit seit Jahrzehnten sinkt, hat sich die Anzahl der Subventionen seit der Finanzkrise mehr als verdreifacht. Im laufenden Jahr machen sie bereits rund drei Viertel aller neuen Handelshemmnisse aus.


Wie Regierungen Corona-Hilfspakete zur Sanierung nutzen

In der aktuellen Coronakrise stehen staatliche Rettungspakete hoch im Kurs. Wird die Pandemie die Protektionismus-Welle der vergangenen Jahre beschleunigen?
Interessanterweise hat der Ausbruch der Pandemie zunächst dazu geführt, dass der Anteil der marktliberalisierenden Eingriffe schneller anstieg als der Anteil der marktschädigenden. Dafür verantwortlich waren die vielen seit Jahren bestehenden Importbeschränkungen für medizinische Güter, die viele Staaten wegen Corona drastisch reduzierten. Damit wollte man die Versorgung der heimischen Bevölkerung mit Masken, Beatmungsgeräten und Medikamenten sicherstellen und Engpässen vorsorgen. Diese an sich erfreuliche Dynamik war aber nach gut zwei Wochen wieder vorbei. Mittlerweile überwiegen die marktschädigenden Eingriffe stark.

Welche zum Beispiel?
Seit Mitte März erschweren es mehr Länder heimischen Unternehmen, Medizinprodukte und Lebensmittel ans Ausland zu liefern. Plötzlich gibt es Ausfuhrbeschränkungen oder man braucht eine neue Lizenz, um ein Medikament zu exportieren. Deutschland zum Beispiel hatte zwischenzeitlich ein zweiwöchiges Exportverbot für Schutzanzüge und Atemmasken verhängt. Zwar hat eine EU-Verordnung einen Teil dieser Bestimmungen wieder gekippt, aber nur für den Handel innerhalb der EU. Hinzu kommt, dass viele Regierungen aktuell Corona-Hilfspakete nutzen, um nationale Champions, die schon lange vor Covid-19 in eine wirtschaftliche Schieflage geraten sind, zu sanieren. Bestes Beispiel sind die zahlreichen Rettungsschirme für Airlines. Auch diese Art von Politik führt zu einer Wettbewerbsverzerrung und ist protektionistisch. Je länger die Coronakrise andauert, desto mehr solcher Eingriffe erwarten wir.

Solange die menschliche Gesundheit gefährdet ist, erlaubt es die WTO ihren Mitgliedern, Schutzzölle zu verhängen. Folgt nach der Corona-Pandemie eine Re-Liberalisierung des Welthandels?
Das bezweifle ich. 70 Prozent aller Handelsbarrieren, die ein G20-Staat seit 2008 aufgebaut hat, bestehen nach wie vor. Ähnlich wird es auch mit den jüngsten, coronabedingten Eingriffen sein. Für viele Staaten ist die Pandemie eine willkommene Entwicklung, um ihren Protektionismus als Krisenpolitik zu verkaufen. Gerade populistische Regierungen profitieren von der schwierigen Situation. In einer Pandemie, die den Globus in Angst und Schrecken versetzt, fällt es leichter, eine Isolations-Strategie zu fahren, ohne sich groß dafür rechtfertigen zu müssen. Ein paar gesundheitspolitische Argumente reichen oft aus, um Kritiker verstummen zu lassen. Wer wagt es schon, sich gegen eine handelspolitische Maßnahme zu stellen, die „Leben retten“ kann? Das Coronavirus hat Protektionismus wieder salonfähig gemacht.

Viele Länder, darunter auch Deutschland, haben in der Pandemie harte Maßnahmen gegen China ergriffen, um ihre Abhängigkeit bei medizinischen Produkten zu reduzieren. Stützt Ihre Forschung diese Argumentation?
Wir haben die Exporte und Importe Chinas untersucht und herausgefunden, dass die meisten Staaten bei medizinischen Gütern weit weniger von China abhängig sind, als ihre Regierungen behaupten. Weder ein Land der EU noch die USA beziehen mehr als die Hälfte ihrer Medizinprodukte aus China. Alle EU-Mitgliedsländer und auch die USA haben mindestens sechs weitere Lieferanten, an die sie sich im Ernstfall wenden könnten, sollten die chinesischen Importe ausbleiben. Deutschland und Frankreich haben für medizinische Güter sogar über 20 Importeure neben China. Vor diesem Hintergrund zu argumentieren, man müsse die Abhängigkeit von China reduzieren, ist fast schon lächerlich.

Worum geht es den westlichen Regierungen dann?
Für die Industrienationen ist China schon lange eine existenzielle Bedrohung. Mit gesundheitspolitischen Argumenten kann man plötzlich ganz einfach Lieferketten zurück ins eigene Land holen, für eine Entkoppelung von China argumentieren und einen protektionistischen Kurs legitimieren, den man vielerorts schon sehr viel früher gerne gefahren wäre – all das, ohne sich wie Trump als fanatischer „China-Hasser“ abstempeln lassen zu müssen.

China selbst ist aber alles andere als ein handelspolitischer Musterknabe und ist dafür bekannt, heimische Exporteure mit hohen Steuererlassen zu subventionieren…
Es stimmt, dass es in China nach wie vor hohe Exportförderungen gibt. Derzeit schätzen wir, dass Waren im Wert von 3,56 Billionen US-Dollar auf Märkten konkurrieren, auf denen chinesische Exporte Steuervergünstigungen aus Peking erhalten haben. Zugleich aber beobachten wir, dass es seit 2017 immer mehr Absatz- und Exportbeschränkungen für einzelne Unternehmen gibt.

China überlässt den Weltmarkt freiwillig der westlichen Konkurrenz?
So einfach ist es nicht. Auch Exportbeschränkungen schaden ausländischen Unternehmen. Pekings Schachzug besteht darin, mit Export- und Absatzbeschränkungen den Preis in einer Branche zu drücken und damit die heimischen Vorleistungen für die eigentlich strategisch wichtigen Branchen zu verbilligen. Auch damit kann man den Schlüsselbranchen auf dem Weltmarkt einen unfairen Wettbewerbsvorteil verschaffen. Diese gelenkte Industriepolitik ist protektionistisch und weltweit im Vormarsch.

Der Protektionismus wird also weiterhin zunehmen.
Ja. Zumal wir in den Jahren einer US-Wahl bislang immer mehr und nicht weniger Handelsverzerrungen beobachtet haben.

Mehr zum Thema: Für den Freihandel tritt bei der US-Wahl kein Kandidat ein. Mit Blick auf die Wähler ist dieser Kurs durchaus paradox.